일본의 고용보험제도 연구 (Ⅱ) : 2001년 개편내용을 중심으로

Abstract

일본은 1947년에 실업급여 중심의 실업보험제도를 도입하였으나 1973년의 제1차 석유위기 이후 대량실업의 위험에 직면하자 실업 예방을 위한 적 극적인 고용대책의 필요성이 증대되면서 1975년부터 고용보험제도로 전환하였다. 즉 1975년부터 일본의 고용보험제도는 사회보험으로서의 실업급 부(unemployment benefits)와 더불어 3사업인 고용안정사업, 능력개발사업, 고용복지사업을 포함한 적극적 노동시장정책의 주요 정책 수단으로 자리잡았다.

일본의 고용보험제도는 1990년대 초까지 일본 경제의 지속적인 안정성장과 완전고용을 기반으로 고용보험재정을 건전하게 유지하였다. 그러나 1990년대 들어 일본 경제가 장기불황을 겪으면서 일본 고용보험의 재정상황은 급속하게 악화되었다.

1990년대 장기불황에 따른 실업률의 급격한 증가에 따라 1991년부터 2000년까지 10년의 기간 동안 실업급부 지급액이 2.6배나 증가하였 다. 1992년에는 실업급부 보험요율을 임금총액의 11/1,000에서 8/1,000로 인하하고 고용보험기금에 대한 국고부담 의무분의 56%만을 국고에서 지급하도록 하는 잠정조치를 취하였다. 장기불황으로 고용보험재정 지출이 증가하고 있던 상황에서 단행된 이러한 고용보험요율 인하와 국고부담 분의 축소는 고용보험재정 수입의 감소를 초래하여 고용보험재정을 악화시켰다. 이러한 고용보험재정의 악화에도 불구하고 1995년 4월 1일부터 고용 계속급부제도가 도입되고 고용계속급부 내에 고연령고용계속급부 및 육아휴업급부가 새롭게 신설되었으며, 1998년 고용보험법의 개정을 통해 근로자 스 스로 직업교육훈련을 받는 근로자를 원조하기 위해 실업급부 내에 교육훈련급부제도를 신설하고, 가족을 돌보기 위해 휴업을 하는 근로자를 원조하기 위 해 간호휴업급부제도를 새로 도입하였다. 이러한 새로운 고용보험사업의 추가는 고용보험재정을 파탄에 직면하게 한 또 하나의 요인이 되었다.

이러한 고용보험재정 위기를 극복하기 위해 일본은 2000년에 고용보험법을 대폭적으로 개정하여 2001년 4월 1일부터 시행하고 있는 바, 그 주 요 내용은 다음과 같다.

첫째, 조기재취직을 촉진하기 위해 실업급여의 소정급여일수를 조정하였다. 즉 종전에는 피보험기간과 연령에 따라 90～300일간 실업급부를 지급하였 으나 2001년 4월 1일부터는 이직 사유에 따라 실업급부의 소정급부일수를 차등화하여 자발적 실업자에게는 소정급부일수를 90～180일로 대폭 단 축하고 도산이나 해고 등에 비자발적 이직자에게는 실업급부의 소정급부일수를 자발적 이직자보다는 길지만 종전보다는 단축된 90～240일로 조정하는 대신 취직곤란자에 대해서는 실업급부의 소정급부일수를 150～360일로 대폭 확대하였다.

둘째, 고령화사회에 대응하기 위해 1990년대에 도입된 고연령계속급부와 육아휴업급부, 간호휴업급부의 적용범위를 확대하였고 급부율을 인상하였다.

셋째, 고용보험재정의 안정을 위한 보험요율의 조정이 이루어졌다. 즉 실업급부 보험료율을 8/1,000에서 12/1,000로 인상하고, 국고부담분 에 대한 잠정조치를 폐지하여 고용보험법에서 규정한대로 구직자급부(일고노동구직자급부금은 제외)를 위한 총비용의 1/4, 일고노동구직자급부 비용의 1/3, 고용계속급부 비용의 1/8을 국고에서 지급하도록 하였다.

넷째, 직업능력개발관련 급부의 충실화를 통해 노동시장의 수요와 공급의 불균형 및 불일치(mismatch)를 해소하고 근로자 스스로 자신의 직업능 력을 계속 개발?발전시켜 나가도록 지원을 강화하였다.

다섯째, 1990년대 이후의 장기불황과정에서 나타난 상용직 근로자의 감소와 시간제 및 임시직 근로자의 비중 증대에 대응하기 위해 임시직 근로자들 에 대한 고용보험 적용요건을 완화시켜 이들을고용보험체계 내로 최대한 포함시키도록 하였다.

여섯째, 고용보험 3사업에 대한 정비를 통해 고용보험 3사업의 활용을 통한 실업의 예방이 보다 효율적으로 이루어지도록 하였다.

일본 고용보험제도의 특징은 실업자의 구제 및 생활안정에만 그 역할을 한정하는 것이 아니라 근로자의 고용안정 및 실업예방, 더 나아가 근로자 복지 증진까지 고용보험제도 내에 흡수하여 이를 위한 사업을 전개한다는 점이다. 이는 기존의 소극적 실업보험과는 명확히 다른 적극적 고용정책으로서의 역 할을 수행하는 일본 고용보험제도의 특징이라 할 수 있다. 이러한 일본 고용보험제도의 특징은 고용보험사업이 실업등급부(失業等給付)와 3사업(고용안 정사업, 능력개발사업, 고용복지사업)으로 구성되어 있다는 점에서 잘 나타나고 있다.

실업등급부는 실업자에게 실업급부를 제공하여 생활의 안정을 도모하는 구직자급부와 실업자들의 조기 재취직을 목적으로 재취직수당을 지급하는 취직촉진급 부, 그리고 실직 및 재직자의 교육훈련을 지원하기 위해 수강비 등을 지원하는 교육훈련급부, 고연령자 및 육아휴업자 등의 실업예방 및 고용안정을 목적으로 하는 고용계속급부의 4가지 제도로 구성된다. 일본 고용보험법은 피보험자를 일반 피보험자, 고연령계속피보험자, 단기고용특례피보험자, 일고 노동피보험자의 4종류로 구분하고 있는데, 피보험자의 구분에 따라 구직자급부의 종류와 내용을 달리하고 있다. 즉 구직자급부에는 일반 피보험자에 대 한 일반구직자급부, 65세 이상의 고연령자에 대한 고연령구직자급부, 계절적 근로자 및 단기고용자에 대한 단기고용특례구직자급부, 일일고용근로자인 피보험자에 대한 일고노동구직자급부의 4종류가 있다.

일반구직자급부는 일반 피보험자를 대상으로 한 구직자급부로서 기본수당, 기능습득수당, 기숙수당 및 상병수당으로 구분된다. 기본수당은 일반 피보험자 가 실업한 경우 그의 생활안정을 도모하기 위해 지급되는 것으로 실업등급부 중에서 가장 기본적이고 중요한 급부이다. 기본수당은 일반 피보험자가 실 업한 경우, 이직일 이전 1년 동안의 피보험기간이 6개월 이상인 경우 신청자격이 주어진다. 기본수당은 도산?해고 등에 의해 이직한 자에 대해서 는 피보험기간과 수급자격자의 연령에 따라 90～240일까지 지급하고 정년이나 자기의 사정으로 이직한 일반 이직자로서 취직곤란자를 제외하고는 피보 험기간에 따라 90～180일까지 지급하되 일반 이직자라도 취직곤란자에 대해서는 피보험기간과 수급자격자의 연령에 따라 150～360일까지 지급하 고 있다. 기본수당은 상박하후의 원칙에 따라 이직 전 임금의 60～80%가 지급된다.

일정한 사유가 있는 경우에는 기본수당의 소정급부일수를 연장하여 지급할 수 있는 바, 연장급부에는 훈련연장급부, 광역연장급부 및 전국연장급부의 3가지가 있다. 훈련연장급부는 수급자격자가 공공직업안정기관의 지시에 따라 2년 미만 기간의 공공직업훈련을 받는 경우에 지급하는 것으로 훈련을 받 기 위해 대기하는 기간(90일 한도)과 훈련을 수강하고 있는 기간(2년 이내) 및 훈련종료 후의 기간(훈련종료 후에도 재취직이 곤란하다고 인정되 는 경우에 한하여 30일 이내) 중 실업상태에 있는 날에 대해 소정급부일수를 초과하여 기본수당을 지급하는 제도이다. 광역연장급부는 후생노동대신 이 지정한 실업다발지역의 수급자격자 중 광역직업소개활동에 의해 일자리를 소개받는 것이 타당하다고 인정되는 자에 대해 90일간 소정급부일수를 초과 하여 기본수당을 지급하는 제도이다. 전국연장급부는 실업상황이 전국적으로 악화되어 수급자격자의 취직이 곤란하다고 판단되는 경우에 후생노동대신이 지 정한 기간 동안 모든 수급자격자를 대상으로 급부일수를 90일간 연장하여 지급하는 제도이다.

기본수당의 수급자격자가 재취직 촉진을 위해 공공직업안정기관의 지시에 따라 공공직업훈련 등을 수강하는 경우에는 기능습득수당이 지급된다. 수급자격자 가 공공직업안정기관의 지시에 따른 훈련 등을 받기 위해 부양가족과 별거하여 기숙하는 경우에는 기숙수당이 지급된다. 이직한 수급자격자가 구직신청 을 한 후 15일 이상 계속하여 질병 또는 부상으로 직업에 종사할 수 없을 경우에는 기본수당 대신 상병수당이 지급된다. 피보험자 중 동일사업주의 적용사업에 65세에 달한 날 전부터 65세에 달할 날 이후까지 계속 고용되어 있는 고연령계속피보험자가 실업한 경우에는 일반 피보험자의 경우와는 달리 피보험기간에 따라 30일에서 75일분에 상당하는 고연령구직자급부금이 지급된다.

일용근로자가 아니면서 계절적으로 고용되는 근로자나 1년 미만의 단기간 근로계약을 맺은 근로자는 단기고용특례피보험자로 고용보험에 가입되며 이들이 수급요건을 갖추고 실업한 경우에는 특례일시금이 단기고용특례구직자급부금으로 지급된다. 특례일시금의 액수는 특례수급자격자를 일반 수급자격자로 간주하 여 계산한 기본수당 일액의 50일분이다.

일고노동피보험자가 실업한 경우로서 실업일 이전 2개월 동안 통산하여 26일 이상의 인지보험료가 납부되어 있을 경우에는 인지납부건수에 근거하여 일 고노동구직자급부금으로 지급된다.

실업급부 수급자격자가 실업급부에 의존하여 재취업 노력을 소홀히 하는 등의 도덕적 해이 현상이 나타나지 않도록 하기 위해 일본 고용보험법은 실업급 부에 대한 제한제도를 두고 있다. 즉 수급자격자가 정당한 이유 없이 공공직업안정기관이 소개하는 직업에 취업하는 것을 거부하거나 지시한 공공직업훈 련의 수강을 거부한 경우, 수급자격자가 정당한 이유 없이 공공직업안정기관의 직업지도를 거부한 경우에는 거부한 날부터 1개월간 기본수당이 지급되 지 않는다. 피보험자가 중대한 자기귀책사유로 해고된 경우나 정당한 이유가 없는 자기사정에 의해 퇴직한 경우에는 1개월 이상 3개월 미만의 기간 동안 기본수당이 지급되지 않는다.

취직촉진급부는 실업자의 재취직을 촉진하기 위해 도입된 제도로서 재취직수당, 상용취직준비금, 이전비 및 광역구직활동비 등의 4종류가 있다. 재취직 수당은 수급자격자가 기본수당의 소정급부일수를 3분의 1이상인 동시에 45일 이상 남겨둔 상태에서 안정된 직업에 재취업한 경우 지급잔여일수의 3분 의 1에 상당하는 일수만큼의 기본수당이 지급된다. 상용취직준비금은 중고령자, 신체장애자 등 상용직으로 취직이 곤란한 일반수급자격자, 특례수급자격 자 또는 일고노동수급자격자가 공공직업안정기관의 소개에 의해 안정된 직업에 종사하게 된 경우 지급되며, 기본수당 일액의 30일분에 해당하는 금액 이 지급된다. 이전비는 실업자가 공공직업안정기관이 소개한 직업에 취업하기 위해서 또는 공공직업훈련을 받기 위해서 거주지를 이전해야 하는 경우에 지급되는 철도운임, 선박운임, 차량운임, 이전료 또는 도착 후 수당으로서 실업급부 수급자격자의 재취업과 공공직업훈련의 수강을 용이하게 하기 위 한 것이다. 광역구직활동비는 실업자가 공공직업안정기관의 소개에 의해 광범위한 지역에 걸쳐 구직활동을 하는 경우에 지급되는 철도운임, 선박운임, 차량운임 및 숙박료 등을 의미한다.

교육훈련급부는 개인의 주체적인 능력개발을 지원하고 고용안정과 재취직촉진을 도모하기 위해 일정조건을 충족시키는 고용보험 일반 피보험자(재직자) 또 는 일반 피보험자였던 자(이직자)가 후생노동대신이 지정하는 교육훈련을 이수한 경우, 교육훈련시설에 지급한 교육훈련경비의 80%에 상당하는 금액 (상한은 30만엔)을 공공직업안정소에서 부담해 주는 제도이다.

고용계속급부는 고연령자 및 육아휴업자 등의 실업예방 및 고용안정을 목적으로 하는 제도로서 고연령고용계속급부, 육아휴업급부 및 간호휴업급부의 3종 류가 있다. 고연령고용계속급부는 일본에서 특히 문제가 되고 있는 고령화에 대한 적극적 대처방안으로 도입된 것으로 실업예방 대책으로서의 성격을 갖 고 있으며, 육아휴업급부는 육아문제로 인해 부득이하게 직장생활을 병행할 수 없게된 근로자를 지원코자 마련된 제도이다. 간호휴업급부는 근로자가 일 할 의사가 있음에도 불구하고 가족들의 병 수발 등의 이유 때문에 직장생활을 제대로 수행키 어려운 경우 이를 지원하기 위해 도입된 것이다.

일본의 고용보험제도에서 실업등급부와 더불어 또 하나의 축을 이루고 있는 것이 고용보험 3사업(고용안정사업, 능력개발사업 및 고용복지사업)이다. 고용보험 3사업은 고용의 질적인 개선 및 불균형의 시정, 근로자의 능력개발 및 향상, 근로자의 복리후생의 증진을 지원함으로써 양적 · 질적 측면 에서 완전고용의 달성을 목표로 한다. 고용안정사업은 기업 도산에 따른 실업자 증가라는 상황에서 실업 예방이 무엇보다도 중요한 고용정책의 과제라는 인식하에 도입 · 실시된 제도로 피보 험자 및 피보험자였던 자의 실업예방, 고용상태 시정, 고용기회 증대 및 기타 고용안정을 도모하기 위해 시행되는 사업이다. 능력개발사업은 직업생활의 전기간을 통하여 근로자의 능력개발과 향상을 촉진하기 위한 사업으로, 산업구조의 변화, 기술혁신의 진전, 노동이동성의 향 상과 고령화의 진전이라는 사회경제적 환경변화 속에서 ‘근로자의 평생직업능력개발의 추진’이라는 기본적 이념에 근거해 도입?실시되는 제도이다. 능력 개발사업은 세부제도별 성격에 따라 사업주 등이 실시하는 직업훈련에 대한 조성 및 원조, 공공직업능력 개발시설의 설치 및 운영, 실업등급부 수급자 격자에 대한 재취직촉진강습, 기타 직업훈련 촉진 등으로 크게 나눌 수 있다.

고용복지사업은 고용근로자의 직업생활상의 환경정비 및 개선, 취업원조, 그 외 복지증진을 도모하기 위해 실시하는 사업으로 고용보험의 적용을 받는 사업주들이 연대하여 근로자의 복지증진을 위한 사업을 고용보험사업의 일환으로 실시하는 사업이다.

일본에서 고용보험은 잠정적 임의적용사업으로 되어 있는 5인 미만의 농림수산업을 제외한 전사업의 근로자에 대해 적용되고 있다. 고용보험사업에 필요한 비용은 사업주 및 피보험자가 부담하는 보험료와 국고부담으로 조달된다. 실업등급부 비용에 충당하기 위한 12/1,000의 보 험료는 사업주 및 피보험자가 부담하고, 사업주만부담하는 3.5/1,000의 부분은 고용안정사업, 능력개발사업 및 고용복지사업의 고용보험 3사업 에 필요한 비용에 충당되고 있다. 또한 구직자급부(일고노동구직자급부금은 제외)에 필요한 비용의 1/4, 일고노동구직자급부 비용의 1/3, 고용계 속급부 비용의 1/8을 국고에서 부담한다.

일본에서 고용보험은 정부(후생노동성)가 관장한다. 이를 위해 중앙에는 후생노동성 직업안정국 내에 고용보험과를 두어 고용보험에 관한 정책을 담당하 고 지방에는 각 도도부현의 직업안정부 내에 직업안정과를 두어 각 공공직업안정기관에 대한 업무지도 및 공공직업안정기관 상호간의 연락?조정, 고용보 험료 징수 및 예산?경리 등에 관한 사무를 집행하고 있다. 일본의 공공직업안정기관인 각 도도부현의 공공직업안정소는 고용보험업무의 일선집행기관으로 서 실업등급부의 지급 등 고용보험사업을 집행하고, 직업상담 및 취업알선, 직업훈련 알선 등 고용관련서비스를 제공하고 있다. 공공직업안정소의 직원 은 지방자치단체인 각 도도부현 소속 공무원이지만 지방공무원이 아닌 국가공무원의 신분을 가지며, 후생노동성대신이 인사권을 행사하고 있다.

일본의 고용보험제도는 우리나라와 같이 고용보험제도의 틀 속에 적극적인 노동시장 정책수단을 포괄하고 있어 우리나라 고용보험제도의 입안과 발전과정 에 많은 영향을 미쳐왔다. 따라서 일본의 고용보험제도 발전과정이 우리나라에 주는 시사점은 매우 중요하다고 할 수 있다. 일본은 지식기반사회에 대응하는 다양한 직업능력개발사업의 프로그램을 고용보험제도의 틀 속에서 시행함으로써 평생학습사회를 위한 기반을 마련하고 있 다. 특히 일본의 경우 훈련수요자의 기술?기능수준에 따라 훈련과정을 선택할 수 있는 모듈(module)식 훈련과정이 일반화되어 있고 중앙정부와 지방자치단체간의 역할분담이 효율적으로 이루어지고 있으며, 사업주가 시행하는 직업훈련에 대한 지원뿐만 아니라 근로자 스스로 판단하여 수강하는 직업 훈련과정에 대해서도 다양한 지원체계를 고용보험사업 내에 포함하고 있는 점은 우리나라에 좋은 귀감이 되고 있다.

일본에는 고용보험요율을 고용보험재정 상황에 맞추어 탄력적으로 조절해 나갈 수 있는 제도적 장치가 마련되어 있는바, 이러한 고용보험료율의 탄력조항 은 고용보험료율의 조정을 둘러싼 이해관계자간의 갈등을 해소하면서 고용보험재정을 안정시켜 나갈 수 있어 우리나라도 이러한 제도의 도입을 검토할 필 요가 있다.

일본은 실업등급부의 보험료는 노사가 공동으로 부담하고 고용보험 3사업의 경우는 사업주만 부담하도록 되어 있는데, 3사업의 계정을 통합 운영함으로 써 노동시장 정책수행에 있어 유연성 및 탄력성을 확보하고 있다. 고용보험 3사업의 계정이 통합되어 있어 3사업의 추진에 필요한 재원을 사업수요 에 맞추어 탄력적으로 운용하고 있다는 점은 우리나라의 고용보험재정 운용에 참고할 필요가 있다.

다양한 사업을 확대하면서 보험료 부담을 완화시켜 주는 등 정치적인 이유로 고용보험제도를 운영하는 것은 필연적으로 보험재정의 부실을 초래하여 고용 보험제도의 건전한 발전을 저해한다는 점도 일본의 경험에서 배워야 할 소중한 교훈이다. 일본은 1990년대에 경제의 장기침체로 실업률이 급증하였 고 이에 따라 고용보험재정의 지출이 급증하였으며, 고연령고용계속급부, 육아휴업급부, 교육훈련급부 등 새로운 고용보험사업의 추가로 고용보험재정 지 출요인이 추가로 발생하고 있었으나 오히려 고용보험재정 수입측면에서는 고용보험료율의 인하, 국고부담의 축소 등의 선심성 조치로 인해 매우 건실하 던 일본의 고용보험재정은 1990년대 말에는 파산 직전의 위기를 맞게 되었고 결국 2001년의 고용보험제도 개혁을 가져왔다.

이러한 일본의 경험은 정치적 목적을 위한 저부담?고혜택의 달콤한 정책은 필연적으로 고용보험뿐만 아니라 다른 사회보장제도에 있어서도 재정파탄을 가 져온다는 것을 일깨워주고 있다.