고졸 미진학청년층의 고용·실업현황과 정책과제

Abstract

본 연구는 고졸 미진학청년들의 존재 형태 및 노동시장 진입·퇴출에 대한 실증분석을 통해서 이들이 학교와 노동시장 사이에서 어떠한 직업 경험 및 미취업 경험을 쌓아가고 있는가를 분석하고, 주요 선진국들의 취약청년층 대책을 비교 검토함으로써 고졸 미진학청년들이 학교로부터 직장으로의 원활한 이동을 촉진할 수 있는 정책과제를 도출하는 데 기여하고자 한다.

제2장에서는 고졸 미진학청년층에 대해 공급과 수요 측면에서 접근함으로써 고졸 미진학자들의 고용 및 실업 문제의 형태와 원인을 거시적인 차원에서 밝혀보고자 한다. 우선 전체 노동력 구성에서의 고졸자의 특성을 통계청의「경제활동인구조사」자료를 통해서 분석해 보면 몇 가지 특성으로 요약할 수 있다. 첫째, 전체 노동력에서 고졸 비중의 급속한 감소 추세에 있으며, 둘째, 대졸 미만 인력의 고학력화 추세, 즉 전문대졸 출신의 비중이 증가 하였고, 셋째, 실업계 고졸 인력은 증가하였으나 장기적으로는 축소될 것으로 전망된다. 또한 고졸 미진학청년 노동력의 경제활동참가의 현황과 추이 를 분석해 본 결과 첫째, 여성 고졸 인력은조한 경제활동참가율을 보였고, 둘째, 연령대별(15∼29세) 경제활동참가 추이의 남녀간 차이에서 남성의 경우는 연령대가 높아지면서, 경제활동참가율이 높아지는 반면, 여성의 경우는 연령대가 높아지면서 경제활동참가율이 낮아지는 상반된 모양을 나 타내는 것을 알 수 있다. 셋째, 재학취업 현상의 확대되었으며 넷째, 고졸 일자리의 전문대졸로의 대체 가능성(crowding-out effects)이 있는 것으로 나타났으며, 다섯째, 고졸 청년층의 취업률이 전반적으로 하락하는 추세에 있으며, 여섯째, 청년실업자에서 고졸자의 비중이 감소하는 반면, 전문대졸 출신은 증가하고 있으며, 일곱째, 고졸 실업률은 상대적으로 외환위기 전보다 높아졌고, 여덟째, 노동시장으로의 본 격적 진입연령에서는 청년층의 학력간 실업률 격차는 크지 않은 것으로 나타났으며, 아홉째, 청년층의 고학력화 추세 속에서 고졸 유휴인력이 상대적으 로 비중이 증가한 것으로 나타났다.

한편, 우리나라 청년층의 전반적인 고학력화 추세 속에서 고졸 계층이 고용 성과에서 상대적으로 소외되는 모습이 나타나고 있다고 할 수 있다. 경제 활동참가에서는 여성 고졸계층의조한 경제활동참가가 지속되고 있고, 취업에서도 기존의 고졸 일자리가 전문대졸 중심으로 대체될 가능성이 높아지면 서 고졸 취업률 자체도 그리 높지 않은 것으로 나타나고 있다. 또한, 유휴화 가능성을 보아도 고졸계층이 인적자원의 축적이나 취업을 통해 자기개발 을 하는 기회에 있어서도 상대적으로 소외되고 있는 것으로 판단된다.

학교에서 직장으로의 원활한 이행 정도를 분석할 수 있는 지표로서 학교를 졸업한 이후 첫 직장으로 취업하는 데까지 걸린 기간, 졸업 후 구직기간 및 구직경로, 졸업 후 첫 일자리의 특성, 학교교육과 직업 간의 관련성 등을 가지고 분석할 수 있다. 학교에서 노동시장으로의 이행에 있어서 가 장 곤란함을 많이 느끼거나 노동시장 진입에서 탈락할 확률이 높은 계층은 ''일반계 고등학교를 졸업하고 상급 학교로 진학하지 못한 계층''이라고 판단 되고, 실업계 고등학교 졸업생의 경우도 제조업 부문에서의 일자리창출이 지속적으로 이루어지지 않을 경우 노동시장으로의 이행에서 구조적 장애가 발생 할 가능성이 있다고 판단된다. 특히, 첫 일자리가 고졸의 경우 임시·일용직 및 단시간 근로의 비중이 높은 것으로 나타났다.

청년 실업자의 구직경로 또는 구직방법의 구성비를 보면, 전체적으로 ''신문·잡지·통신'' 및 친구·친지 등의 비중이 높은 것으로 나타나고 있고, ''직업소개소''를 이용하는 경우는 극히 비중이 낮은 것으로 나타나고 있다. 청년층의 첫 직장의 포기사유 구성비를 살펴보면 전체적으로 ''근로여건(근 로시간, 보수, 승진, 근로환경 등) 불만족으로''가 43.0%로 가장 높은 것으로 나타나고 있고, ''개인 또는 가족적인 이유로(건강, 가사, 육 아, 결혼, 학업 계속 등)'' 가 25.2%로 두 번째로 큰 비중을 나타내고 있다. 학교교육의 도움 여부를 살펴보면 전체적으로 별로 도움이 되 지 않는다거나 또는 전혀 도움이 되지 않는다는 의견이 54.3%, 다소 도움이 된다 또는 매우 도움이 된다가 45.8%로, 도움이 되지 않는다 는 비율이 약간 높게 나타나고 있다. 고졸 미진학청년층의 유휴화율을 여타 청년계층과 비교 분석함으로써 이들 계층이 이들 노동력의 활용 정도, 노동시장으로의 이행 정도, 노동시장에의 통합 정도 등에서 차별화된 특징을 가지고 있는지를 검토해 보았다. 우선 고학력화 추세에 따라 유휴인력의 비중은 감소하는 추세이고, 1997년 외 환위기 이후 크게 증가하다가 다시 감소하는 추세로 돌아섰다고 볼 수 있다. 학력별 평균 구직기간을 살펴보면 전체적으로 볼 때, 청년 실업자의 구 직기간이 외환위기 이후 지속적으로 줄어드는 것으로 나타나고 있다. 구직기간별 분포를 볼 때에도 고졸의 경우 6개월 이상 장기구직자의 비중은 상대 적으로 작다.

노동력 수요 측면에서 고졸 미진학청년층에게 일자리 기회가 어떻게 제공되고 있는지를 파악하고, 고졸 미진학청년층에게 제공되는 일자리의 질적 측면 을 임금과 고용안전성이라는 측면에서 파악해 보면 청년층 집약도가 높은 산업은 정보통신 관련산업, 문화·오락·교육 및 금융, 운수산업 등 이른바 신산업에서 높게 나타나고 있다. 전반적으로 청년층 집약도가 높을수록 전체 고용증가율이 높고 청년층의 고용증가율도 높은 것으로 보인다. 고위 청년 층 집약산업은 주로 정보통신 관련산업, 문화·오락·교육 및 금융 등 이른바 신산업, 보건 및 사회복지 산업 등 향후 높은 성장이 예상되는 산업들 이다. 그러나 고위 청년층 집약산업에서의 일자리 기회 확대가 고졸계층에게까지 확대되는 것은 아닌 것으로 판단되고, 이는 고졸청년층에게도 거의 마 찬가지라고 할 수 있다. 또한 고졸의 경우 기존의 전통적인 생산직과 사무직에서 일자리 기회가 축소되고, 지식기반경제에서의 지식 및 서비스 일자 리 기회는 주어지지 않는 상황에 직면할 가능성이 높아 보인다. 종사상 지위에서도 고졸자의 경우 상용직보다는 임시직이나 일용직의 비중이 높은 것으 로 나타났다.

1980년대 고졸의 임금 수준은 대졸의 40% 정도 수준이었지만, 1980년대 후반 이후 대졸과의 격차가 급속히 줄어들기 시작하여 1990년대 중반부터는 약 50% 후반대를 기록하고 있다. 대졸의 경우, 자격증의 효과가 마이너스인 것으로 나타나고 있으며, 고졸의 경우 플러스인 것으로 나 타나고 있다. 그러나 고졸의 경우도 최근 들어 자격증의 임금프리미엄이 거의 사라지고 있는 것으로 나타나고 있다.

청년층 중에서 고졸 남성의 직장안정성이 크게 떨어지는 것으로 나타났다. 더 좋은 일자리를 찾기 위해 직장을 자주 옮겨다니는 것이 최적의 일자리 매칭을 통한 효율적인 자원배분 과정이 될 수도 있지만, 고졸 남성의 경우 상대적으로 자기에게 적합한 일자리를 찾는 데 많은 어려움이 존재하는 것 으로 생각된다. 특히, 소규모 사업장의 생산직, 고졸, 남성 청년층의 경우 이러한 어려움은 더 큰 것으로 생각된다. 이들에게 특화된 직업정보 시 스템의 구축과 제조업 소규모 사업장의 고졸 청년층에게 안정적인 직장 유지가 가능하도록 하는 정책 대안이 모색될 필요가 있다고 판단된다.

제3장에서는 주요국의 정책사례를 검토하였다. 미국은 1998년에 노동력투자법(Workforce Investment Act, 이하에서 WIA)을 제정하여 고졸 이하 학력을 가진 청년층에 대한 국가의 지원을 강화하였다. WIA는 제정된 지 2년 후인 2000년 7월부터 시행에 들어갔는데, 주내용은 직업훈련파트너십법(Job Trainingartnership Act, 이하에서 JTPA) 프로그램을 비롯하여 연방정부에서 실시하는 각 종 프로그램들을 보다 현실화하고 체계화한 것이다. WIA 프로그램은 취업을 포함한 자기계발이라고 하는 보다 폭넓은 시각에서 취약 계층 청년들이 처해 있는 문제를 해결하는 데 목표를 두고 있다. 단순히 청년들이 일자리를 구할 수 있도록 도와주는 것만으로는 충분하지않다고 보고, 취업에 필요 한 기술·지식을 습득하도록 함은 물론, 살아가는 데 필요한 다양한 기술을 연마할 수 있는 수단으로서 일을 활용할 수 있도록 청년들을 도와주는 데 주안점을 두고 있다. 이를 위하여 WIA 프로그램에서는 청년들의 자기계발에 적합한 종합적인 노동력투자체계(workforce investment system)를 구축하기 위하여 주·지역 차원에서 관련 당사자들이 보다 적극적이고 상호 협조적인 관계를 맺도록 하고 있다.

영국 정부는 1998년부터 뉴딜(New Deal for Youngeople) 프로그램을 실시하였다. 뉴딜 프로그램은 2002년까지 25세 이 하의 청년층 25만 명이 일자리를 갖는 것을 목표로 시행된 청년층 실업대책 프로그램이다. 먼저 2001년 10월 말 기준으로 뉴딜 프로그램에 참 여한 청년들의 총 숫자는 약 70만 명을 약간 상회하였다. 이와 같이 뉴딜 프로그램은 처음 출범할 때 의도했던 청년층 25만 명을 목표연도 이전 에 이미 초과 달성하는 등 상당한 성과를 거둔 것으로 평가되고 있다. 그러나 뉴딜 프로그램의 이와 같은 장점에도 불구하고 정책적인 차원에서 볼 때 동 프로그램의 목표, 실시방법, 그리고 과정과 관련하여 적지않은 문제점을 노정하고 있는 것도 사실이다. 참여 청년들 가운데서 취업능력이 뒤떨 어지는 청년들에 대해서 기업들이 채용을 기피하는 등 산업계의 참여도가 낮다는 점은 뉴딜 프로그램이 갖고 있는 가장 큰 문제 중의 하나라는 사실에 서도 볼 수 있듯이, 산업계의 적극적인 참여를 이끌어낼 수 있는 방안이 수립되지 않고서는 프로그램의 성과를 크게 기대하기 어렵다는 것을 유념할 필요가 있다.

프랑스는 청년층, 특히 취약계층에 속하는 청년들이 노동시장에서 소외되는 것을 막고, 이들의 고용을 촉진하기 위하여 1998년 7월에 TRACE(Access Route to Employment) 프로그램을 발족시켰다. TRACE 프로그램은 고졸 미진학청년층이 상당수 참여하는 프 로그램인데, 프랑스의 또 다른 정책사례인 NSEJ 프로그램과 함께 프랑스에서 운영중인 대표적인 청년층 고용·실업정책 프로그램이다. TRACE 프로그램은 25세 이하 취약계층 청년들이 노동시장에 활발히 진출할 수 있도록 고안된 프로그램이다. 동 프로그램에 참여하는 청년들은 최장 18개월 까지 취업과 관련된 각종 지도를 지속적으로 받을 수 있다. 그러나 TRACE 프로그램에서는 프로그램의 대상을 취약계층에 속하는 청년들로 한정함으 로써 기업들이 참여청년들의 채용을 기피하는 현상인 낙인효과가 큰 문제로 대두되고 있는 점을 감안하여, 한국에서 고졸 미진학청년층만을 대상으로 하 는 청년층 고용·실업정책을 추진하는 경우에 보다 세심한 배려가 요망된다.

1990년대 후반에 등장한 New Services-Jobs for Youngeople (Nouveaux services, emplois jeunes ; 이하에서 NSEJ) 프로그램은 서비스업 부문의 발전을 촉진함과 동시에, 이 부문에 다수의 청년층이 고용되도록 함으로써 청년층 실 업률을 낮출 목적으로 고안되었다. NSEJ 프로그램의 골자는 서비스업 부문에서 새로운 일자리를 다수 창출하여 청년층 실업률을 낮추고자 하는 것이 다. 산업구조의 중심이 제조업 부문에서 서비스업 부문으로 바뀌어가고 있는 점을 감안하면 서비스업 부문에서 청년층을 대상으로 하는 일자리창출 방안 은 한국에 대해서도 시사하는 바가 크다. 독일의 청년층 실업률이 상대적으로 낮은 이유 중의 하나는 이원화도제체계(dual apprenticeship system)로 특징지워지는 독일의 독특한 교육훈련체계 때문인 것으로 알려져 있다. 독일에서 1998년 사회민주당과 녹색당의 선거 캠페인으로 JUMP라고 불리는 Immediate Actionrogramme이 등장하게 되었다. JUMP는 10만명의 청년들이 동 프로그램에 참여하는 것을 목표로 하였는데, 시행한 지 얼마 되지 않은 기간에 목표 인원인 10만 명을 훨씬 상회하는 성과를 보였다. 그 결과 1999년, 2000년 두 해에 걸쳐서 JUMP에 참여한 청년 들의 총인원이 약 27만 명에 가까울 정도로 JUMP 는 큰 호응을 얻었다. JUMP는 이원화도제체계와 맞물려 있는 청년층 실업대책 프로그램이라 고 하는 특징을 갖고 있기 때문에, 이원화도 제체계를 갖고 있지 않는 한국과 같은 국가들에게는 제한적이라 할 수 있다.

호주의 Work for the Dole(이하에서 Dole) 프로그램은 18∼24세 사이의 청년층 가운데서 6개월 이상 실업상태에 있는 청년들에 게 우선적으로 참여 기회가 주어져 있다. 그리고 지역사정 등과 같은 여러 가지 여건을 고려하여 경우에 따라서는 25세 이상 연령층에게도 참여 기 회가 주어진다. Dole 프로그램은 실업상태에 있는 청년들이 무언가 대가를 지불하는 경우에 한해서 경제적 혜택을 부여하는 소위 ''복지로부터 노 동(welfare-to-work)''이라고 하는 성격을 갖는 프로그램이다. 그런데 Dole 프로그램은 여태까지 아무런 반대급부 없이 사회보장 혜택 을 받을 수 있었던 청년들을 대상으로 실행되고 있다는 점에서 한국의 실정과는 차이가 있다. 한국의 경우 청년층 실업자들에게 제공되는 사회보장 혜 택은 사실상 전무할 뿐만 아니라 상당수의 청년층 실업자들은 가족의 경제적 지원과 보살핌에 의존하고 있다. 따라서 Dole 프로그램의 실시 배경 은 한국의 실정과는 다소 거리가 있다.

벨기에에서는 대졸 학력의 청년, 고졸 미진학청년 등으로 학력별로 세분화된 청년층 실업대책은 없다. Rosettalan 역시 학력 구분 없이 18세 이상 25세 미만의 청년층을 동일한 그룹에 포함시켜 청년층 실업대책의 대상으로 지정하고 있다. 다만 각 지방의 사정에 따라 학력별·성별 등과 같은 추가적인 특성을 감안하여 정책 대상의 우선권을 달리하고 있는 정도이다. 한국의 경우 청년층 실업의 일차적인 원인 가운데 하나로 꼽히 고 있는 청년층의 낮은 기술수준을 감안하면 Rosettalan과 같은 쿼터제 방식을 전면적으로 도입하기는 곤란할 것으로 보인다. 다만 고졸 미진학자의 경우 경제사정이 특히 어려운 자, 장애인, 여성 등과 같은 특정 그룹에 한하여 청년층 실업대책의 일환으로서 쿼터제방식을 채택할 수는 있다. 제4장에서는 한국의 고졸 미진학청년층을 대상으로 하는 고용·실업정책의 기본 방향을 제시하고 이러한 기본 방향에 부합하는 종합적이고 체계적 인 고용·실업정책 프로그램이 추진될 경우에 포함되어야 할 주요 내용을 예시(例示)하도록 한다. 정도의 차이는 있지만 각국은 대체로 European Commission(1998)에서 밝힌 바와 같은 네 가지 축, 즉 고용 가능성(employability), 적응 성(adaptability), 기업가정신(entrepreneurship), 그리고 기회균등(equal opportunities)을 염두에 둔 고 용·실업정책을 추진하고 있다.

우리나라의 청년층 고용·실업정책은 다른 나라에서 실시하고 있는 고용·실업정책을 대부분 망라하고 있는 것처럼 보이지만, 고용·실업정책의 네 가지 축 가운데 적응성 축에 관한 고용·실업정책은 보이지 않고 있다. 따라서 고졸 미진학자들을 비롯한 청년층의 실업문제가 심각한 수준에 와 있다는 것 을 감안하면 적응성 측면에서도 새로운 정책방안을 마련할 필요가 있다. 고용 가능성 측면에서도 주로 직업훈련 내지 직업능력개발을 통하여 노동 수요 와 노동 공급을 매칭시키는 쪽에 초점이 맞추어져 있는 반면에, 예방적 차원과 활동성 차원에 관한 정책은 미약하거나 전무한 실정이다. 또한 기업 가 정신 측면에서 보면, 정부지원인턴제를 비롯한 대부분의 일자리창출 방안들이 대재 또는 전문대졸 이상의 학력을 가진 청년들을 대상으로 하고 있 어, 고졸 미진학자들을 주대상으로 하는 일자리창출 방안이 크게 부족하다. 그리고 기회균등 측면에서 보면, 고졸 미진학자들을 주대상으로 하는 청년 층 고용·실업정책이 절대적으로 부족한 것은 물론, 고졸 미진학청년층 내에서도 경제사정이 어려운 자, 여성, 고용여건이 좋지 않은 지역에 거주하 고 있는 자 등과 같이 상대적으로 취업하는 데 큰 애로점을 갖고 있는 청년들을 대상으로 하는 고용·실업정책이 크게 보강되어야 할 필요가 있는 것 으로 판단된다.

주요 선진국들에서 지금까지 시행되어 온 청년층 고용·실업정책들은 서로 비슷한 내용을 담고 있으면서도 각국의 제도, 문화, 그리고 사회 전통에 따 라 조금씩 차이가 있다. 청년층 고용·실업정책을 비교적 잘 추진하고 있는 것으로 알려진 외국의 경험은 한국의 고졸 미진학청년층 고용·실업정책을 수립하는 데 많은 참고가 될 수 있지만 외국의 특정 정책을 그대로 도입하기보다는 한국에서 지금까지 시행해 온 청년층 고용·실업정책의 문제점이 무 엇인지를 파악하고 그것을 개선할 수 있는 방향으로 새로운 정책을 수립하는 것이 바람직할 것으로 판단된다.