공무원 노동기본권 입법방향

Abstract

(1) 헌법 제33조 제2항에 근거한 현행 공무원노동관계법제는 공무원의 유형에 따라 서로 다른 3가지의 체계로 구성되고 있다. 우선, 헌법 제 33조 제2항은 “공무원인 근로자는 법률이 정하는 자에 한하여 단결권?단체교섭권 및 단체행동권을 가진다”고 규정하고 있다. 이에 따라 공무원법 (국가공무원법 및 지방공무원법 등), 공무원직장협의회법, 교원노조법 등에서는 각각 공무원의 노동3권에 관한 규정을 두고 있다. 그에 따르면 일반 공무원의 경우에는 노동3권이 전면적으로 부인되는 대신에 공무원직장협의회를 통한 협의권이 보장되고, 교원인 공무원에 대해서는 단결권과 단체교섭권 이 보장되며, 현업공무원의 경우에는 노동3권이 전면적으로 보장된다. 현행 공무원노동관계법제는 역사적으로 3가지의 시기를 거치면서 오늘에 이르고 있다. 즉, 1948년 제헌헌법 이후 1960년까지는 공무원의 노동기 본권을 원칙적으로 허용하는 시기였다. 그 다음으로 1961년 국가공무원법 개정 및 1962년 헌법개정을 시작으로 1987년 헌법개정에 이르기까지 는 공무원의 노동기본권을 원칙적으로 금지하고 예외적으로 허용한 시기였다. 그리고 마지막으로 1987년 헌법개정을 시작으로 현재까지는 공무원 노동 기본권의 회복을 위한 토대가 마련되고 구체적 입법논의가 계속 진행되고 있는 시기라고 할 수 있다.

(2) 공무원도 근로자라는 점은 일반적으로 인정되고 있지만, 공무원 의 지위 내지 직무의 특수성에 비추어 노동기본권을 제한?부정해야 한다는 이론 으로 특별권력관계론, 국민전체봉사자론, 대상조치론, 공공복리론, 근로조건 법정주의론?재정민주주의론 등이 제시되어 왔다. 헌법재판소도 국민 전체 의 봉사자라는 공무원 지위의 특수성과 직무의 공공성, 공무원 근로조건의 향상을 위한 국민 전체의 재정부담, 공무원제도의 보호와 공공복리를 위한 여러 이해관계인의 권익 통합?조정 등에 근거하여 일반공무원의 노동기본권을 부인하는 공무원관계법이 현행 헌법에 합치된다는 입장을 취하였다. 그러나 국민 전체에 대한 봉사자라는 논리는 공무원과 국민간의 대외적인 관계에 적용되는 것이지 근로제공을 중심으로 하는 사용자인 정부 등과의 대내 적인 관계에 직접 적용되는 것은 아니라는 점, 노동기본권의 보장은 공공복리에 부합하는 것이기 때문에 인정되는 것인데 공공복리의 개념을 노동기본권 의 제한원리로 삼는 것은 모순이라는 점, 공무원의 근로조건이 국민의 재정부담 때문에 궁극적으로 의회에서 결정되더라도 그것을 이유로 공정하다고 보 는 것은 의제에 불과하고 공무원 노사관계도 노사자치 원칙에 입각한 자주적 해결이 배제되어서는 아니 된다는 등의 반론이 제기되고 있다. 그리고 입 법부가 헌법에 근거하여 노동기본권이 보장되는 공무원의 범위를 정할 수 있는 입법재량을 갖는다는 점을 부인할 수는 없지만, 그 경우에도 ‘기본권 최소 제한 및 최대 보장의 원칙’, ‘기본권의 본질적 내용 침해금지의 원칙’이 준수되어야 한다는 점에서, 일반공무원의 노동기본권을 전면적으로 부 인하고 있는 공무원관계법에 대하여 합헌결정을 내린 헌법재판소에 대한 비판이 가해지고 있다. 한편, 노사정위원회에서의 합의에 기초하여 공무원 노동 조합을 허용하기 이전 단계의 조치로서 공무원직장협의법이 제정되었지만 그 법적 성격이 불명확하기 때문에 직장협의회는 공무원 단결체로서 뿐만 아니 라 공무원협의체로서도 제대로 기능하지 못하는 문제점을 안고 있다.

(3) 공무원의 단결권보장과 관련하여 ILO 기준은 군인, 경찰, 정책결정 담당자, 관리업무담당 상급자, 고도의 기밀업무 종사자의 경우 그 예외 를 인정하고 있다. 그렇지만 ILO는 가능한 한 단결권이 폭넓게 보장되어야 한다는 입장에 서 있다고 할 수 있다. 단체교섭권과 관련해서 ILO는 직무성격에 비추어 국가행정에 직접 종사하는 공무원(즉, 정부부처 및 그에 준하는 기타 기관에 종사하는 공무원)의 경우 교섭권이 배제될 수 있음을 승인하고 있다. 쟁의권과 관련하여 ILO는 ‘국가의 이름으로 권한을 행사하는 공무원’의 경우에는 파업권이 배제될 수 있다는 일반원칙 을 제시하고 있다. 공무원의 노동기본권에 관한 주요 선진국의 제도를 보면, 우선 독일의 경우 공무원관계법에 의하여 그 신분이 법적으로 보장되고 근로조건이 법정되는 공무원에게도 단결권이 보장되고 있다. 그러나 단체교섭권과 단체행동권은 부정된다는 것이 일반적인 해석론이다. 프랑스의 경우에는 군인 등을 제외하고 는 단결권이 폭넓게 인정되며 조합활동에 관한 사항을 상세히 공무원법령으로 규정하고 있다. 근로조건에 관한 단체교섭권은 인정되나 법적 효력을 갖 는 단체협약 체결권은 부인된다. 그렇지만 일부 공무원의 경우를 제외하고 단체행동권은 원칙적으로 인정되고 있다. 영국에서는 군인 등을 제외하고 단 결권이 폭넓게 인정되며, 단체교섭 외에도 공무원의 근로조건을 결정하는 다양한 방식을 채택하고 있다. 법령에 의해 제한되는 경우를 제외하면 단체 행동권도 원칙적으로 허용되며, 분쟁을 해결하기 위한 특별제도(예컨대, 공무원중재법원)를 마련하고 있다. 연방제도를 취하고 있는 미국의 경우 연방 공무원과 주(州)공무원의 노동기본권을 규율하는 법률이 각각 다르지만, 연방차원의 법률을 보면 단결권과 단체교섭권(협약체결권)을 원칙적으로 인정하 면서 특히 그 적용이 배제되는 예외를 설정하고 있고, 단체행동권은 원칙적으로 금지하는 입장을 취하고 있다. 부당노동행위제도는 공무원 노동관계에 도 적용되며 이러한 제도의 운영을 위한 특별기구(연방공무노동관계위원회)를 설치?운영하고 있고, 분쟁조정을 위한 별도의 기구(연방공무쟁의 조정위원 회)도 마련하고 있다.일본의 경우 공무원에게는 직원단체를 조직?가입할 권리를 보장하고, 직원단체에 대해서는 당국과의 교섭을 인정하지만 단체협약 체결권은 부인하고 있으며 쟁의행위도 금지하고 있다.

(4) 공무원 노동기본권의 보장을 위한 입법방향은 노동기본권 보장의 범위, 단결권 보장의 방향, 단체교섭권 보장의 방향, 기타의 문제로 구분하 여 살펴볼 수 있다. 첫째, 노동기본권 보장의 범위와 관련하여, 노사정위원회에서 체결한 ?2. 6. 사회협약?의 기본원칙과 행정서비스의 특수성 등을 감안하여 단결권 과 단체교섭권은 허용하되, 국민과의 관계에서 공무라는 행정서비스는 그 성격상 계속적으로 제공?유지되어야 할 필요가 있기 때문에 단체행동권은 제한 하는 것이 가장 현실적인 선택방안으로 판단된다. 둘째, 단결권은 가능한 한 폭넓게 인정하는 것이 바람직하다. 군인?경찰 등을 제외한 모든 공무원에게 원칙적으로 단결권을 인정하되, 노조법상의 ‘사용자의 이익대표자’의 지위에 해당하는 자는 제외하는 것이 타당한 기준으로 될 것이다. 일정한 직급을 기준으로 하여 일률적으로 단결권을 제한하 는 방식은 지나치게 형식적이고, 단결권의 보편적 보장 원칙과도 부합되지 않는다. 공무원노조의 조직형태는 ?2. 6. 사회협약? 등의 합의에 따 라 국가공무원은 전국단위, 지방공무원은 광역단위로 조직토록 하고, 조합활동에 관한 제반 사항 즉, 전임자, 임원자격, 부당노동행위 등의 문제도 노조법의 규정을 준용하거나 별도로 이에 관한 상세한 규정을 마련할 필요가 있다. 셋째, 단체교섭의 구조는 ?2. 6. 사회협약?의 기본원칙 및 노사정위원회의 합의사항에서 정한 노조 조직형태를 고려하여 국가공무원은 전국단위 통 일교섭, 지방공무원은 광역자치단체별 지역교섭을 원칙으로 하되, 공무원간 근로조건의 격차를 해소할 수 있는 제도를 마련할 필요가 있다. 정부의 정 책결정 및 관리운영사항이라고 할지라도 근무조건에 영향을 미치는 내용에 관해서는 교섭대상사항으로 인정하여야 할 것이다. 단체협약 체결권은 원칙적으 로 인정하되 이로 인해 입법권한이 침해?제한되어서는 아니 되기 때문에 단체협약의 내용 중 법령?조례?예산에 의해 규정되거나 그 위임을 받아 규정 되는 내용에 대해서는 그 법적 효력을 부인하고, 해당 기관장에게 그 이행을 위해 성실히 노력할 의무를 부담시키는 방안이 적절할 것으로 판단된다. 넷째, 기타의 문제로서 우선 공무원 노동관계분쟁은 중앙노동위원회에 특별위원회를 설치하여 해결하는 것이 바람직하다. 중앙노동위원회의 그간 분쟁조 정 경험과 노하우를 활용할 필요가 있기 때문이다. 분쟁당사자인 중앙인사위원회 또는 행정자치부 등이 분쟁해결의 기능까지 관할하는 것은 객관성의 측 면에서 바람직한 모습이라고 볼 수 없다. 공무원 노동기본권을 보장하기 위해 특별법을 제정하는 방식을 취하더라도 노동관계 일반법인 노조법의 준용 을 배제하여서는 아니 될 것이다. 그리고 입법의 시행시기와 관련하여, 현재 법외노조로서 공무원노조가 사실상 존재하고 활동하고 있는 측면을 고려하 여 이를 합법화하는 입법조치는 가장 빠른 시일 내에 이루어지는 것이 바람직하다. 다만 사용자인 정부 또는 지방자치단체가 공무원노조의 교섭 및 조 합활동에 대응하여 일정 정도의 준비기간이 필요하다는 점을 감안하여 단체교섭 및 분쟁해결절차 등과 관련된 사항의 시행시기를 필요최소한도의 일정 기 간 동안 유예하는 방안을 강구할 수 있을 것이다. 공무원 ‘노동조합’이라는 명칭 사용을 금지하는 것은 노동계로부터 불필요한 반발과 마찰을 초래 할 뿐 큰 실익이 없기 때문에 허용하여야 할 것이다. 마지막으로, 공무원노조와 공무원직장협의회간의 관계를 다시 정립할 필요가 있는데, 직장협의회 는 공무원의 참여와 협력을 증진하기 위한 근참법상의 노사협의제의 성격을 갖는 공무원협의체로 그 위상을 설정하고 그에 따른 내용을 충실하게 발전시 킬 필요가 있다.