사회안전망체계의 국제비교연구 (Ⅱ) : 미국

Abstract

본 연구는 2001년에 수행된 ?사회안전망 체계의 국제비교연구 Ⅰ?의 후속 연구로서, 자유주의 복지국가로 유형화되는 미국의 사례를 심층적으로 연구함으로써 한국의 사회안전망 체계 발전방향에 대한 정책적 시사점을 도출하는 것을 목적으로 한다. Esping-Anderson(1990)은 사회적 시민권(social rights)과 복지국가가 계급구조에 미치는 효과를 비교하여, 복지국가의 유형을 ‘자유주의’ 복지국가, ‘보수적 조합주의’ 복지국가, ‘사회민주주의’ 복지국가로 유형화하였다. 이 가운데 미국이 속하는 자유주의 복지국가는 자산조사에 기초한 공공부조, 낮은 수준의 보편주의적 급여와 낮은 사회보험 급여라는 특징을 보인다. 이 유형에서는 전통적인 자유주의의 근로윤리가 중시되며, 국가에 의해 제공되는 낮은 수준의 복지에 의존하는 빈곤계층과, 시장에서 제공되는 복지를 제공받는 집단 사이의 계층화가 진행된다. 자유주의 복지국가에서는 탈상품화와 사회적 시민권의 보장 수준이 가장 낮다. 미국에서 산재보험, 질병보험, 연금보험, 실업보험, 가족수당, 의료보험 등 주요 사회복지제도가 도입된 시기를 다른 국가들과 비교해 보면 미국은 모든 제도에서 도입시기가 가장 늦거나, 아예 제도가 도입되지 않았다는 특징을 보인다. 따라서 미국은 복지제도 발전 측면에서 후진국으로 불려 왔다. 이러한 특징은 각국의 사회지출 수준에서도 확인된다. 1980년대 이후에 미국의 경우 주요 선진국 가운데 사회지출 수준이 가장 낮고 1998년 시점에도 15% 미만에 머물고 있다. 따라서 다른 국가들과 미국 사이의 사회지출 격차는 1980년대 이후에 더 확대되었다. GDP에서 사회지출과 사회복지가 차지하는 비중 및 사회지출 및 사회복지에서 공공부조가 차지하는 비중을 살펴보면 미국은 1990/1991년 기준으로 사회지출과 사회복지가 GDP에서 차지하는 비중이 각각 14.3%와 8.2%로 비교대상국가 가운데 가장 낮은 반면, 공공부조가 GDP에서 차지하는 비중은 2.7%로 같은 자유주의 복지국가에 속하는 영국의 다음으로 높다. 또한 공공부조가 전체 사회지출 및 사회복지에서 차지하는 비중으로 비교할 경우 각각 18.9%와 32.8%로 다른 유형의 복지국가에 비해 압도적으로 높고, 영국에 비해서도 높다. 따라서 미국의 경우 다른 복지국가들에 비해 공공부조에 대한 의존도가 매우 높다는 점을 알 수 있다. 사회지출을 항목별로 나누어서 비교해 보면 모든 국가에서 가장 중요한 두 가지 복지프로그램은 노령현금급여 및 공공의료지출로 나타난다. 미국을 제외한 모든 국가에서 노령현금급여는 가장 높은 비중을 차지하고 있고, 그 다음이 의료지출이다. 반면 미국은 의료지출의 비중이 가장 높고, 노령현금급여가 그 다음을 차지한다. 미국의 경우 노령현금급여의 비중이 비교대상국가들에 비해서는 낮은 수준이지만 미국의 노령화 정도가 다른 국가들에 비해서 낮다는 점, 전반적인 사회지출이 영국을 제외한 다른 국가의 절반 내외에 불과하다는 점을 고려한다면, 상대적으로 노후소득보장제도는 다른 사회복지제도에 비해 더 나은 보장수준을 보인다고 볼 수 있다. 의료지출의 GDP 대비 비중은 2000년 현재 13.0%로 전체 OECD국가 가운데 가장 높은 수준을 보여주고 있으며, 두번째로 높은 스위스의 10.7%에 비해서도 현저히 높게 나타난다. 또한 공공의료지출이 전체 의료지출의 44.3%로서 70～80%대에 이르는 다른 국가들에 비해 현저히 낮고, 과반을 넘는 민간의료지출의 대부분은 기업이 제공하는 민간의료보험이 차지한다. 이렇게 의료비 지출 수준이 높음에도 불구하고, 보편적인 공공의료보장제도가 도입되어 있지 않기 때문에 전국민의 약 15%는 여전히 의료보험에 가입되어 있지 않은 사각지대로 남아 있다. 실업자 가운데 급여를 수급하고 있는 집단의 비중은 미국의 경우 1990년대에 30% 중반으로서, 어떠한 기준으로 측정하더라도 다른 국가들에 비해 현저히 낮다. 이는 실업부조가 없을 뿐만 아니라, 실업자에게 현금급여를 제공하는 최저소득보장제도 성격의 다른 공공부조도 없기 때문이다. 소득대체율의 경우에도 다른 비교대상국가에 비해 현저히 낮다. OECD Jobs Study 1994에 의하면 미국이 실업자에 대한 보호 수준이 낮은 것이 다른 OECD 국가들에 비해 고용측면에서 낮은 실업률을 나타내는 주요한 요인이다. 그러나 다른 한편으로는 다른 국가들에 비해 소득격차가 매우 크고 빈곤율도 높게 나타나고 있다. 유럽이 안고 있는 취업자와 실업자 사이의 내부자-외부자 문제와, 미국이 안고 있는 빈부격차의 문제는 동전의 양면과 같은 것으로 평가되고 있다. 미국 복지제도의 형성과정은 정치과정 및 제도의 역할과 상호작용을 강조하는 ‘제도-정치과정론’에 기초해서 살펴보았다. 제도-정치과정론에서는 미국을 복지국가 형성과정에서 후진국이라고 하는 것만으로는 미국 사회보장제도의 형성과정을 이해할 수 없다고 본다. 현재의 미국 사회보장제도는 다른 유럽의 복지국가들과 제도의 특성이 다를 뿐만 아니라, 다른 경로를 통해 형성되었기 때문이다. 미국에서는 연방에 대비해서 주의 자율성이 강하고 강력한 입법부와 사법부에 대비해서 행정권력이 점진적으로 성장해 왔기 때문에 복지의 확장을 위한 노동계급의 일관되고 지속적인 노력이 이루어지지 못했다는 점이 복지제도의 형성에 매우 중요한 영향을 미쳤다. 이 때문에 복지제도의 발전이 제도의 꾸준한 성장이 아니라, 특정한 위기에 대응한 사회적 필요가 발생한 시기에 집약적으로 이루어지는 경향을 보이게 되었다. 따라서 주요 사회복지제도의 도입시기를 보면 일정한 시기에 집중된다. 1906～1920년까지의 ‘진보의 시대’, 1930년대의 뉴딜 시기, 1960년대의 ‘위대한 사회’와 이 시대에 진행된 ‘빈곤과의 투쟁’이 그것이다. 또한 1980년대 이후에는 새로운 복지제도의 도입보다는 기존 복지제도의 개혁이 주된 흐름을 형성한다. 미국 사회안전망을 구성하는 제도들의 주요 특징과, 최근에 이러한 특징들에서 나타난 변화들은 대체로 다음과 같다. 첫번째로 국가가 제공하는 공공복지가 아니라 시장에 대한 참여를 통해서만 복지를 수혜할 수 있도록 되어 있는 경우가 많고, 전달체계에서도 민간의 중요성이 매우 크다. 이는 노동능력이 있는 계층에 대해서 제공되는 복지가 매우 미약하다는 점과 함께, 기업에 의해서 제공되는 복지가 국가복지에서 미비한 부분을 보완하고 있다는 점에서 잘 드러난다. 그러나 최근 민간복지를 통해서 공공복지를 보완하는 미국의 제도는 점차 한계를 드러내고 있는 것으로 보인다. 기업이 제공하는 연금과 의료보험에 의해 보호되는 노동자들의 비중이 1980년대 이후 지속적으로 감소하고 있기 때문이다. 한편 복지 및 고용서비스 전달체계에 대한 민간의 참여는 복지개혁과 WIA(workforce investment act)를 통한 고용서비스 개혁과정에서 지속적으로 확대되는 추세에 있다. 두번째는 공공복지 내에서 사회보험원리에 입각해서 운영되는 제도, 특히 공적연금과 공공부조 사이에 사회적 인식의 차이가 크다는 점이다. 미국에서 ‘social security’라는 용어는 일반적인 의미의 사회보장제도가 아니라 1935년 사회보장법을 통해서 도입된 공적연금제도를 의미한다. 1935년의 사회보장법에서 노령연금뿐만 아니라 실업보험, 아동 및 노인, 맹인에 대한 부조제도까지 동시에 도입되었음에도 불구하고, ‘social security’라는 용어가 공적연금만을 지칭하게 된 것은 공적연금이 얼마나 사회적 지지기반을 확대해 왔는가를 보여준다. 반면 ‘welfare’는 일반적인 의미의 복지제도가아니라 AFDC를 비롯해서 뉴딜 시기에 도입된 공공부조와 1960년대의 ‘위대한 사회’ 시기에 확대된 공공부조를 지칭한다. 따라서 ‘welfare’라는 용어에는 매우 부정적인 함축이 수반된다. 사회보험 원리에 기초한 복지와 공공부조 사이의 이중화는 미국 사회복지제도의 골간을 형성한 뉴딜 시기의 사회보장법에 이미 내재된 것이었다. 사회보장법에서는 이미 살펴본 것처럼 연금 및 실업에 대한 보장은 사회보험원리에 입각하도록 하였으나 법제화 과정에서 농업 및 가내노동자를 사회보험의 적용대상에서 제외함으로써 남부지역의 흑인농업노동자들을 배제하였다. 이후에 정부가 적극적인 완전고용정책을 추진하는 데에도 실패한 이후, 미완의 뉴딜은 혹인들을 가장 큰 피해자로 만들었다. 결과적으로 1950년대와 1960년대에 이르면 AFDC를 중심으로 해서 혹인여성들이 복지의 가장 큰 수혜집단으로 등장하게 된다. 이러한 차이는 1980년대 이후의 복지국가 개혁과정에서 더욱 확대되어 왔다. 공적연금의 축소에는 상당한 부담이 따르기 때문에 개혁이 신중하게 추진된 반면, 공공부조 수급권 및 지출의 축소에는 성공했기 때문이다. 세번째로 사회보장과 관련해서 연방과 주의 역할이 구분되어, 주가 자율성을 강력히 행사하는 경우가 많다. 이러한 특징은 연방제 국가로서의 미국의 형성과정 및 그에 기초한 복지제도의 형성과 관련되어 있다. 연방과 주에 의해 공동으로 관리되는 제도들이 많기 때문에 미국에서 사회안전망의 운영체계는 매우 복잡할 수밖에 없다. 여러 가지 복지제도 가운데 노령연금과 보충연금급여(SSI), 근로소득세액공제(EITC)를 제외하고는 연방 차원에서 완전히 관리운영되는 제도는 없다. 연방 차원의 프로그램이라고 하더라도 주 차원에서 이를 보완하는 경우도 많기 때문에 제도가 더욱 복잡해진다. 또한 주 차원에서 수급자격과 수급기준이 결정되기 때문에 주별로 급여에 차이가 커서 형평성 차원에서 문제가 제기되기도 한다. 최근의 복지국가 개혁과정에서 사회복지제도의 분권화 및 전달체계의 분권화가 더욱 확대되고 있다. 대표적인 것이 AFDC의 TANF로의 전환이다. TANF를 통해 공공부조에 대한 연방정부의 지원을 정액보조금으로 전환한 것은 공화당이 이전부터 강력히 추진해 오던 것이다. 정액보조제도로의 전환은 주의 자율성을 최대한 높이는 것이기도 하지만, 동시에 복지를 축소하거나 증가를 억제하는 효과가 매우 크다. 분권화가 진전된 또 다른 영역은 WIA를 통한 고용서비스 전달체계의 분권화이다. WIA하에서는 각 주, 나아가 각 지역에 지역 차원의 고용 및 훈련의 제공방식에서 상당한 자율성이 허용되고, 주 및 지역 WIB의 주도하에 허용된 예산을 유연하게 사용할 수 있도록 하고 있다. 이미 주 차원에서 상당한 자율성을 갖고 운영되는 고용보험의 경우에도 현재 추가적인 분권화가 추진되고 있다. 부시 행정부는 현재 0.8%인 연방고용보험세율을 2003년에 0.6%, 2005년에 0.4%, 2007년에 0.2%로 낮추고, 고용보험 및 고용서비스의 관리운영과 관련된 재원 조달의 책임을 연방에서 주로 이관하는 방안을 추진하고 있다. 현재 실업보험의 경우 지속적인 수급률의 하락과, 파트타임을 비롯한 비정규직 노동자들에 대한 보호의 취약성이 논점으로 제기되고 있다. 특히 복지개혁을 통해 과거의 AFDC 수급자들의 취업이 증가하고 있으나, 이들은 대부분 안정된 일자리를 갖지 못하고 있기 때문에 실업보험의 수혜에서는 제외되고 있다. 또한 1990년대에는 실업급여 수급자들의 재취업을 촉진하기 위한 조기재취업에 대한 보너스 지급 등 여러 가지 제도적 실험과 실업급여 수급자에 대한 프로파일링 제도 등이 시행되었다. 여러 가지 실험적 프로젝트에서 부분적인 성과가 나타나고 있기는 하지만 전국적으로 실행된 실업자 프로파일링 제도의 경우 기대한 만큼 성과를 거두고 있지는 못한 것으로 평가된다. 또한 WIA에서도 실업급여와 재취업서비스의 연계 강화를 추진하였으나 광범위하게 확산되고 있는 전화 수급 신청제도나, 전화 실업인정제도는 실업급여와 고용서비스의 연계에 오히려 부정적인 영향을 미치고 있는 것으로 판단된다. 공적연금의 경우 공공부조의 개혁이 일단락된 현재 시점에서 최대의 쟁점이다. 고령화, 특히 베이비붐 세대의 은퇴와 함께 재정불안정이 심각할 것으로 예상되고 있다. 부시 행정부는 ‘공적연금 개혁위원회’를 통해서 현재 수준의 부담과 급여를 유지하되, 자발적으로 개인별 계정(personal retirement accounts)에 참여할 수 있도록 하는 개혁안을 제시하였다. 공적연금의 개혁에는 많은 부담이 따르기 때문에 부시 행정부도 조심스럽게 접근하고 있으나, 앞으로 공적연금의 개혁이 가장 중요하고도 지속적인 의제가 될 것이라는 점에 대해서는 누구도 이견이 없다. 특히 개인별 계정의 도입에 대해서는 보수주의 진영과 리버럴리스트 진영이 이념적인 차원에서뿐만 아니라, 제도적?경제적 측면에 대한 평가에 있어서도 첨예하게 대립하고 있다. 미국의 사회안전망 체계에 대한 연구로부터 한국에 대한 시사점을 도출하기 위해서는 두 나라 사이의 유사점과 차이점을 먼저 살펴볼 필요가 있다. 유사점을 보면 정치구조 측면에서 강력한 노동자 정당이 부재하다는 점, 유럽국가와 달리 노동운동이 복지국가의 확장을 추동할 정도의 세력으로 성장하지 못했다는 점, 시장을 중시하는 이념이 지배적이라는 점 등을 들 수 있다. 차이점을 보면 연방주의와 강력한 분권주의에 기초한 미국에 비해서 한국은 강력한 중앙집권주의와 입법?사법부에 대비한 행정부의 우위라는 차이를 보인다. 또한 미국과 달리 한국에서는 비교적 단시일 내에 4대 사회보험제도와 공공부조의 도입 및 확대가 진행되었다. 또한 급여의 포괄성이나 적절성이라는 측면에서는 서구유럽과 비교할 수 없지만 기초적인 제도의 운영원리는 서구 유럽과 유사한 제도적 틀을 형성해 왔다. 실제 사회지출 수준을 보면 1998년 현재 미국이 GDP의 14.6%인 데 비해 한국은 5.9%로서 서구 복지국가에서 가장 낮은 지출 수준을 보이는 미국에 비해서도 크게 뒤떨어져 있다. 인구구조 및 노동시장 구조를 보면 한국의 경우 아직 미국만큼 노령화가 진전되어 있지 않다는 점, 취업자 가운데 자영업 부문의 비중이 미국에 비해 매우 높다는 점, 피용자 가운데 불안정 취업자층의 비중이 높다는 점 등에서 미국과 큰 차이를 보인다. 정책적 시사점과 관련해서 우선 고용보험제도의 경우, 현재 미국의 실업보험이 안고 있는 수급률 문제, 비정규직에 대한 보호의 실효성, 수급자의 취업유인 강화 측면에서 유사한 문제를 안고 있으며, 실업급여의 실효성을 높이기 위해 자발적 이직자에 대한 급여지급 방안 등을 추진할 필요가 있다는 점, 대다수 비정규직 노동자들을 대상으로 실질적인 적용확대를 추진하는 것이 중요한 과제라는 점, 수급자의 재취업 촉진과 관련해서 재취업지원 서비스를 강화하는 것이 필요하다는 점 등이 중요하다. 고용서비스 전달체계 차원에서 미국에서는 분권화와 민간참여 확대가 중요한 경향으로 나타나고 있지만, 한국에서 이러한 방향으로의 변화는 현 단계에서는 적절하지 않거나 취약계층을 대상으로 한 특정한 영역에서 신중하게 추진되어야 할 것으로 판단된다. 공적연금의 경우, 앞으로 고령화가 빠르게 진행될 것으로 예상되며, 한국의 국민연금도 현재와 같은 급여산정방식하에서는 급여가 본격적으로 지급되기 시작하면 적립금이 빠르게 고갈될 것으로 예상된다. 따라서 적립금에 기초한 급여지급이 언제까지 가능한지, 다음 세대의 부담을 어느 정도로 유지할 것인지에 관한 목표를 설정하고 이를 위하여 점진적으로 부담과 수혜를 조정하는 체계를 구축할 필요가 있다. 또한 현재의 국민연금만으로는 적정 수준의 노후 소득보장이 어려울 것으로 예상되는 상황에서 퇴직금을 기초로 한 기업연금제도의 도입도 검토할 필요가 있다. 다만 이를 위해서는 이에 반대하고 있는 노동측의 우려를 불식시키기 위한 몇 가지 조건이 충족되어야 할 것이다. 미국의 경우 근로연계 복지정책을 가장 앞서서 추진해 온 반면, 한국의 경우 2000년 국민기초생활보장제도를 도입하면서 근로연계 복지정책의 성격을 갖는 자활사업을 도입하였다. 이와 관련해서 미국의 취업 우선주의 전략을 그대로 한국에 적용하는 것은 어려울 것으로 판단된다. 미국의 AFDC 수급자와 달리 한국의 근로능력 계층은 대부분 지금까지 노동시장에 참여해 왔고, 그럼에도 불구하고 아직도 빈곤에서 탈출하지 못한 계층이기 때문이다. 따라서 기초생활보장제도의 도입과 함께 생계급여를 수급할 수 있게 된 근로능력계층에게 이전과 달리 실질적인 자립을 통해 빈곤으로부터 탈피할 수 있는 서비스를 제공하는 것이 현 단계에서의 주요 과제이다.