노사참여적 직업능력개발에 관한 연구 : 근로자 학습재원 운영방안을 중심으로

Abstract

1. 노사참여적 직업능력개발의 필요성 및 의의 21세기 지구촌의 문명사적 패러다임의 변화는 ‘지식의 부가가치’가 과거 어느 시대보다도 높게 평가되고 있는 경제?사회적 현실로부터 출발한다. 소위 ‘지식기반사회’라고 개념화되고 있는 21세기의 새로운 사회에서는 상품생산에 있어 ‘지식’의 활용이 급격히 증가하게 됨과 동시에 상품생산을 위한 경영방식까지도 일대 혁신이 요구되어진다. 다른 한편 물적 소유의 불평등으로부터 야기되는 허다한 사회적 문제들은 지적 능력의 격차에 의해 보다 확대되고 있는 양상을 보이기도 하며, 학습기회의 불평등이 새로운 사회문제로 대두되기도 한다. 지식에 대한 사회적 중요성은 점차 더해가고 있으며 지식사회건설을 위한 정부의 의지는 그 어느 때보다 고양되어 있는 것으로 보이나, 지식의 개발 및 활용의 사회적 여건은 오히려 악화되고 있다는 징후가 여러 가지 측면에서 감지되고 있다.

첫째, 사회 전반적인 고용안정성의하와 기업의 고용관행 변화가 학습유인의하를 야기하는 측면이 있다. 외환위기 이후 기업의 구조조정이 가속화되고, 비정규직 채용이 급격히 증가함에 따라 기업과 근로자 양측 모두는 교육훈련 투자에 대한 동기가 감소하게 되었다. 즉 기업의 입장에서 보면 근로자의 노동이동 증가, 비정규직의 증가 등의 요인으로 교육훈련 투자 대상이 그만큼 감소하였으며, 근로자의 입장에서도 고용불안정성으로 인한 기업특수적 훈련에의 참여유인이 감소하고 있으며, 특히소득 근로자의 경우 자부담의 자기주도적 교육훈련에 대한 유인이 더욱 줄어들게 되었다. 더구나 일괄채용 후 일정기간의 연수교육을 실시하던 기업의 관행도 이제는 경력자 위주의 수시채용으로 변화하고 있어 기업의 자발적 투자동기는 더욱 감소하고 있는 것으로 보인다.

둘째, 교육훈련에 대한 제도 및 정보 인프라의 개선 속도가 급변하는 교육훈련에 대한 사회적 수요의 증가 속도를 따라잡지 못하고 있는 지체현상이 부분적으로 나타나고 있는 것으로 보인다. 고용보험상의 직업능력개발사업의 경우 사업주의 도덕적 해이 현상이 감지되고 있으며, 소규모 기업일수록 훈련 참여율이 낮아 고용보험의 수혜가 역진적으로 이루어지는 등의 형평성의 문제가 제기되기도 하며, 표준훈련비의 기준이 시장가격을 제대로 반영하지 못하여 기업에게 필요한 훈련이 적시에 이루어지지 못함으로써 훈련의 효과성을해하고 있다는 등의 문제를 노정하고 있다. 더구나 교육훈련을 담당하고 있는 교육훈련기관의 운영에 있어서도 과거와 같은 공급자 위주의 운영에서 크게 개선되고 있지 못하다는 지적이 제기되기도 한다. 뿐만 아니라 근로자 주도적인 훈련을 위해 필수적인 정보인프라가 미비하여 평생직업능력개발의 실현에 장애가 되고 있다는 평가도 있는 실정이다.

셋째, 교육훈련에 있어서의 파트너십이 미흡하여 전반적인 교육훈련의 효율성을 떨어뜨리고 있는 측면이 있다. 교육훈련에 있어서의 파트너십의 중요성에 대해서는 관련당사자들간에 원론적인 이해와 합의가 이루어져 미흡하나마 제도적인 장치(근참법에서의 직업훈련 계획수립에서의 노조참여 등)는 마련되어 있으나 제도의 시행에 있어서는 거의 유명무실한 것으로 보인다.

한편 교육훈련의 공공재적 성격으로 인해 교육훈련에 대한 투자를 시장기능에만 맡길 경우에숙련 함정(low skill equilibrium)과 시장실패(market failure)가 발생한다는 사실은 이미 역사적으로 경험한 바 있는 사실이며, 이에 대한 이론적인 논의도 충분히 축적되어 있다. 더욱이 세계화와 지식기반화로 인하여 상품시장 및 노동시장이 보다 경쟁적인 방향으로 변화해 가고 있는 최근의 추세는 교육훈련에 있어서의 시장실패 가능성을 더욱 높여주고 있다. 교육훈련에서 시장실패의 원인으로는 자본시장의 불완전성으로 인한 피훈련자의 신용제약(credit constraints), 훈련의 외부성(poaching externality)으로 인한 기업의 일반교육훈련(general education and training) 기피, 정보의 비대칭성과 불완전성으로 인한 보상불충분(matching externality)이 지적된다(Booth and Snower, 1996).

교육훈련에 있어서의 이와 같은 문제점들을 해결하기 위한 여러 가지 유형의 정부 개입이 강구될 수 있다.

첫째로 시장기능과 경제주체의 의사결정의 합리성에 대한 신뢰를 바탕으로 시장의 불완전성을 보완하는 방식의 정부개입 유형이 채택될 수 있다. 시장기능의 중요성을 강조하는 의미에서 이러한 유형을 시장중시형(market based) 정책개입이라고 부를 수 있을 것이다. 이러한 유형에서의 정부 개입은 정규교육부문에 중점을 두는데, 이는 “작업장에서 스스로 학습하는 방법에 대한 학습(learn how to learn) 능력”은 정규교육에서 습득될 수 있다고 보기 때문이다. 따라서 훈련 및 작업장에서의 학습에 대한 개인 및 기업의 의사결정에는 가급적 개입하지 않는 것을 원칙으로 한다. 그러나 정보불안정성을 해소하기 위한 정보인프라의 확대 등의 정책은 개인과 기업의 의사결정의 합리성을 증진시킬 것이기 때문에 적극적으로 수행된다. 시장중시형의 정책개입은 시장의 효율성에 기반하기 때문에 정책개입의 효율성을 높일 수 있다는 장점을 가질 수 있다. 그러나 이러한 소극적 정책개입은 정규교육에서 탈락하는 비율이 높은 경우에는 정책실패를 유발할 가능성이 높고, 또한 개인과 기업이 단기에 있어서 완전정보에 근거하여 완전히 합리적인 의사결정을 하는 경우라 하더라도 장기에 있어서는 시장실패가 나타날 수 있다는 점에서 교육훈련의 시장실패 문제에 대한 근본적인 해결책이라고 보기는 어렵다.

둘째로 기업에 대한 보다 강력한 정책개입을 통하여 기업의 직업훈련 투자 확대를 유발하는 유형의 정책개입이다. 이러한 유형은 직업훈련에서 기업의 역할을 중시한다는 측면에서 이를 기업중시형(enterprise based) 정책개입이라고 부를 수 있을 것이다. 이러한 유형의 정책개입 수단으로는 기업에 대한 직업훈련 분담금(levy)의 부과, 기업(특히 중소기업)의 직업훈련 투자에 대한 세금감면 등을 들 수 있다. 이러한 유형의 정책개입은 기업의 직업훈련 투자 확대를 보다 확실하게 유도할 수 있고, 기업의 필요(needs)에 맞는 직업훈련을 시킬 수 있다는 장점을 가지고 있다. 그러나 직업훈련 분담금에 의한 직업훈련 투자 확대는 자칫 기업의 노동비용을 증가시켜 기업에게 추가적인 고용을 회피하는 유인을 제공할 수도 있다. 또한 이러한 유형의 정책개입에서는 훈련에 대한 국가적 인정(accreditation)이 수반되어야 하는데, 국가 인정이 통용성(transparency)과 일관성(consistency)를 확립하지 못하고, 인정된 훈련의 내용이 기술변화를 적절히 수용하지 못하는 경우에는 상당한 정도의 정책 비효율을 야기할 수 있다. 이러한 유형의 제도는 또한 사용자 편향적인 직업훈련만을 확대함으로써 근로자의 필요에 부합하는 직업훈련에 대한 과소투자를 야기할 수도 있다.

셋째로 근로자와 사용자 그리고 정부가 국가적(national) 혹은 지역적(local) 차원의 직업훈련 정책결정에 적극적으로 참여함으로써 직업훈련의 내용과 체제의 적절성을 확보하는 유형의 정책개입이다. 직업훈련에 있어서 노사참여를 강조한다는 점에서 이러한 유형을 참여중시형(participation based) 정책개입이라고 볼 수 있다. 직업훈련 정책결정에서의 노사정 참여 활성화는 직업훈련에 관하여 개별 기업의 근시안적(myoptic) 의사결정으로 인해 야기될 수 있는 사회적인 숙련불일치(skill mismatch)의 가능성을 상당부분 해소할 수 있는 정책개입 방안이다. 즉 전체 경제의 틀 속에서 사회적으로 필요한 숙련의 내용이 무엇이며, 필요한 숙련개발을 위한 적합한 직업훈련의 형식은 어떠하여야 할 것인가에 대한 대안은 노사정의 적극적 참여와 협력하에서만이 가능할 수 있다. 그러나 이러한 유형의 제도는 노사정 참여와 협력이 전제가 되어야 하며, 적대적 노사문화가 지배하는 사회구현하에서는 원활하게 작동하기 힘들다는 점이 간과되어서는 안될 것이다.

직업능력개발과 관련한 정부의 정책개입이 어떠한 유형이든 직업훈련에 관한 노사정의 참여와 협력은 긍정적인 효과를 가져올 수 있다. 예컨대 시장중시형 제도가 시행되고 있는 미국의 경우에도 후술하는 바와 같이 노사정간의 자발적인 참여와 협력이 이루어지고 있으며, 이러한 노사간의 참여와 협력은 긍정적인 성과를 보이고 있다. 직업훈련에서의 노사정 참여가 가져다 줄 수 있는 긍정적인 면은 다음과 같이 몇 가지로 요약될 수 있을 것이다.

첫째로 개별기업에서의 노사참여적 직업훈련은 노사 양측의 훈련투자에 대한 유인가(incentive)를 높여줄 수 있다. 개별 기업단위에서의 직업훈련 정책결정에서의 노사참여는 근로자 개인들의 잠재적 훈련수요에 대한 정보를 사용자들에게 보다 정확하게 전달해 주는 역할을 할 수 있으며, 이로 인해 사용주가 단독으로 결정하였더라면 간과하였을 훈련수요가 드러나게 되고 이에 대한 투자가 이루어질 수 있다. 더욱이 기업내 직업훈련 정책결정과정에서의 노사참여는 근로자 개인들에게도 훈련참여에 대한 유인을 더욱 높이는 긍정적 효과를 가져올 수 있다. 왜냐하면 이러한 정책결정제도에서는 사용주의 필요(needs)뿐 아니라 근로자들의 필요가 반영된 교육훈련의 제공이 보다 용이할 수 있을 것이기 때문이다.

둘째로 노사참여적 직업훈련제도가 업종별?산업별로 확대될 경우에는 이 제도의 긍정적 효과가 한층 증폭되어 나타날 수 있다. 앞에서도 설명되었다시피 개별기업에서의 직업훈련에 대한 과소투자의 가능성은 피훈련자의 훈련수료후 다른 기업으로의 이동가능성에 기인한다. 그러나 업종별?산업별로 숙련형성 및 직업훈련에 관한 의사결정이 사업주 단체와 근로자 단체에 의해 공동결정된다면, 개별기업 근로자들의 업종 및 산업내 이동은 더 이상 직업훈련에 대한 과소투자의 원인으로 작용하지 않을 가능성이 높아진다. 더욱이 이들 단체들이 직접 훈련공급의 주체로서 기능을 하게 된다면 직업훈련의 현장성 확보에도 매우 긍정적인 효과를 줄 수 있다.

셋째로 노사참여적 직업훈련제도는 노사 양측의 직업훈련에 대한 몰입도(commitment)를 증가시킬 수 있다. 순전히 정부주도의 행정적 절차에 의해 이루어지는 직업훈련에 있어서는 사용자와 근로자는 직업훈련에 대하여 수동적인 자세를 갖게 된다. 그러나 노사가 주체적으로 직업훈련의 계획과 내용을 결정하고 실행하는 경우에는 직업훈련에 대한 몰입도가 이전에 비해 훨씬 높아질 수 있다.

2. 주요국의 노사참여적 직업능력개발

가. 영 국

영국 노동당 정부는 1997년 총선 승리후 근로자 직업능력교육의 현황을 검토하면서 영국 근로자들이 기초적 기능(basic skill)의 습득이 놀랄 만한 정도로 부족하다는 사실을 발견하였다. 예를 들어 성인의 20% 이상이 문맹에 가깝고 수 개념을 잘 인식하지 못한다는 것이 드러났다(교육고용부, 1998). 이러한 인식을 바탕으로 영국 노동당 정부는 교육과 직업훈련을 강화하는 전략을 채택하게 되었는데, 자신의 역할에 대해 직접 서비스를 제공하고 재정을 담당하는 직접 개입자가 아니라 시장기능의 실패를 보완하는 조력자로서 정립하였다.

노동당 정부는 작업장/기업 수준의 직업훈련을 촉진하는데 근로자와 사용자의 협력을 강조하였으며, 특히 근로자와 노동조합 측의 자발성을 키워나가는데 초점을 맞추었다. 이를 위해 노조학습기금(Union Learning Fund)의 도입이 구체화되었다. 노조학습기금은 노동조합과 그 파트너인 사용자들이 넓은 의미의 학습을 촉진함으로써 기업의 경쟁력(competitiveness)과 근로자의 고용가능성(employability) 및 사회적 통합(social inclusion)을 높이도록 지원하는데 사용되었다. 학습기금은 기초적 기능의 함양만이 아니라 전문적 기능의 훈련에도 지원되는데, 주된 사용처는 작업장내 학습실 마련, 노조 학습위원 훈련, 노동자들에게 도움될 학습기회의 확대를 위한 과정을 개설하는 사업 등이다. 학습기금의 운영은 철저하게 노동조합의 주도권을 인정하고 개별 근로자의 기술과 직업능력개발을 위한 자발성을 존중하지만, 노사가 공동으로 참여하는 것을 원칙으로 한다.

나. 미 국

미국 위스컨신 주의 노사정 협의모델은 1980년대 들어서 위스컨신 지역의 중심산업인 금속관련 제조업이 하락하고 서비스산업이 확대되는 산업구조 변동의 과정에서 확립되었다. 이 모델의 가장 큰 특징은 업종별 접근방식이다. 업종별 접근방식이란 개별 기업들이 공통으로 직면한 문제들을 업종단위로 해결하는 방식으로서 노동자들의 숙련 및 기업생산의 혁신에 대한 정부의 지원방식도 개별 기업단위가 아닌 업종별 사업단체가 대상이 된다. 이 모델은 국가가 경제위기를 극복하는데 직접 개입하지 않고 시장의 논리로 해결하려는 상황에서 찿을 수 있는 차선책으로서, 지역차원에서의 빈곤문제를 해결하고, 기업차원에서는 숙련 노동력을 양성하여 제품의 질을 향상시키려는 업종별 협력모델이다. 위스컨신 주의 노사정 협의모델의 주요 프로그램을 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 위스컨신 지역 훈련파트너십 프로그램(WRTP)이다. 1992년에 시작된 훈련파트너십 프로그램은 현장교육훈련 프로그램, 구직자 및 실업자 지원, 업종별 숙련기준 마련, 부품 공급업체 및 하청 중소기업과의 협력체계 형성을 주요 사업으로 한다. 둘째, 미래의 희망이 있는 일자리 지원사업(Jobs With a Future)이다. 이 사업은 서비스산업의 업종별 협력프로그램 가운데 가장 대표적인 사업으로서 이 지역의 고용규모 확대와 서비스산업의 비중 증가라는 지역 경제변화를 반영한 것이다. 이 사업은 금융업계 등 서비스 직종에서의 비정규직을 대상으로 한 직업훈련의 강화를 주요 내용으로 하고 있다. 셋째, 지역에 거주하는소득층과 복지 수혜계층을 대상으로 한 노사정 협력프로그램이다. 가장 대표적인 사업은 밀워키 지역의 직업훈련 및 취업알선제도를 들 수 있는데, 이 프로그램은 공익단체의 지원으로 1995년에 시작되었고, 고용주와 시민사회단체, 그리고 지방자치단체가 참여함으로써 지역차원의 협력프로그램으로 확대되었다.

다. 프랑스

프랑스에서 직업훈련(formationrofessionnelle)은 노동법(L.131. 1)이 규정하고 있는 사회적 보장(garantie sociale)이라는 관점에서 이해되고 있다. 이는 직업훈련의 개념정립, 운영 등이 그와 관련되어 있는 사회적 협상단체(partenaires sociaux)간의 단체협상 및 공동관리에 의해 결정됨을 의미한다(Lindeperg, 1999: 27). 이런 의미에서 프랑스의 직업훈련제도와 관련있는 행위주체로는 우선 개별 노동자와 기업주, 그들의 대표, 정부, 직업훈련기관, 직업훈련기금운영?관리자 등을 들 수 있으며 그들간의 이해관계, 사회적 역학관계 등에 의해 다양한 직업훈련제도 양상을 보여주고 있다. 노사공동에 의해 관리되는 직업훈련시스템은 1970년 7월 노사협상단체 서명으로 모든 산업에 적용된 산업간 전국협약(accord national interprofessionnel)에 의해 도입되었다. 이 협약의 핵심 내용은 노동자에게 유급으로 직업훈련을 받을 권리를 부여하되, 그 재원을 사용자에게 부담시키고(훈련의무제의 도입), 기금은 노사가 공동관리한다는 것이었다. 이 협약은 다음해인 1971년 7월 16일자 법(들로르법, loi Delors)으로 법제화된다. 동 법은 프랑스 직업훈련의 기본법으로 불리는데 이는 동 법이 ① 직업훈련의 목표로서 개인의 사회적 상승과 기술변화에 대한 노동자의 적응, ② 직업훈련 재정부담자와 공급자 다양성, ③ 직업훈련 관련 국가와 사회적 협상대상자들간 협조체계, ④ 직업훈련을 위한 휴가, ⑤ 기업주의 훈련비용 부담 등에 대한 원칙을 규정하였기 때문이다(Lindeperg, 1999: 16). 이후 훈련관련 주요 입법의 거의 모두는 노사협상단체가 참가하는 산업간 전국협약을 토대로 제정되어 왔으며(최영호 외, 1999), 노사간 협상에 기초하여 운영되는 시스템은 국가에 의해 승인되고 관리받는다. 이렇듯 노사가 동등하게 참여하여 합의를 통해 기본방향을 정하고 운영기금을 관리하며 국가는 노사합의된 사항을 바탕으로 고용정책과 연계된 직업훈련 수단을 법제화를 통해 국민들에게 적용하는 프랑스 직업훈련제도 형성·운영과정에서 주요한 관련주체로 노조, 사용자단체, 국가 등을 들 수 있다.

3. 노사참여적 직업능력개발의 활성화와 근로자 학습재원 도입 방안

가. 노사참여적 직업능력개발 활성화의 기본 방향

직업능력개발에 있어서 노사참여의 활성화는 여러 가지 면에서 장점을 가지고 있다. 특히 우리나라 직업능력개발의 고질적 문제로 지적되어온 중앙집권적 훈련체제, 이로 인한 직업훈련의 효율성하, 직업훈련의 현장성 부족 등의 문제에 대한 하나의 해결방안으로서 노사참여적 직업능력개발의 활성화는 하나의 전환점이 될 수도 있다고 여겨진다. 현 단계에서 노사참여적 직업능력개발의 활성화를 위해서는 무엇보다도 노사정의 지속적인 노력이 요구된다. 이하에서는 노사참여적 직업능력개발의 활성화를 기본적인 정책방향에 대해서 언급하고자 한다.

첫째, 노사참여적 직업능력개발 활성화의 중심적인 역할은 현실적으로 노동조합이 주체적으로 감당할 수밖에 없다. 영국의 사례에서도 볼 수 있듯이 근로자들의 학습에 대한 요구를 수렴하여 이를 제도적으로 정착시키고자 하는 노조의 끊임없는 노력이 노조학습기금의 태동을 가져 왔으며, 미국의 예에서도 지역노사정협의회의 운영에 있어서 노조의 역할은 핵심적인 위치를 점하고 있음을 알 수 있다.

우리나라에서 노조가 택할 수 있는 현실적 대안 중의 하나는 기존의 노사참여적 직업능력개발제도를 최대한 활용하여 형해화되어 있는 제도를 활성화?내실화시키는 것이다. 예컨대 본 고의 제3장에서 소개된 근참법, 직업교육훈련정책심의회, 지방고용심의회 등의 제도에 적극적으로 참여하여 근로자들의 요구를 대변하는 것은 물론이고, 더 나아가 제도의 활성화를 위한 적극적 의견개진이 있어야 한다는 점이다.

둘째, 노사참여적 직업능력개발 활성화의 또 다른 중요한 한 축인 사업주들의 공동적인 노력이 필요한 시점이다. 우리나라의 경우 숙련형성과 관련한 모든 의사결정은 지나치게 개별화되어 있고, 개별 사업장의 사업주들은 정부의 의사결정에 수동적인 모습을 보이고 있는 것이 현실이다. 예컨대 지역별?업종별로 직업능력개발과 관련한 기업주들의 공동의 노력이 매우 부족한 것은 사업주들의 이러한 현실을 잘 반영하고 있는 것으로 보인다. 업종별?지역별 사업주단체가 활성화되어 있지 않기 때문에 발생하는 문제는 여러 가지를 들 수 있겠으나, 가장 큰 문제는 기존의 전국 단위의 기업주 단체로는 개별 사업장에서의 사업주들의 이해가 제대로 반영될 수 없다는 점일 것이다. 이러한 문제점으로 인하여 파생될 수 있는 문제 중의 하나가 직업능력개발과 관련한 문제들이다. 개별기업 단위에서는 포착되지 않는 직업능력개발 수요가 업종별?지역별 단위의 관점에서 보았을 때는 포착될 수 있는 경우가 많으며, 개별기업 단위에서 숙련형성과 관련하여 발생하는숙련 함정(low-skill equilibrium)의 문제는 업종 및 지역 단위의 직업능력개발체제에서는 상당부분 완화될 수도 있음은 이미 여러 연구와 외국의 사례에서 입증된 바 있다. 따라서 현 시점에서 직업능력개발과 관련하여 사업주들이 나가야 할 중요한 방향 중의 하나는 업종 및 지역단위의 일종의 숙련협회(work council)을 구성하고 여기에서 직업능력개발과 관련한 공동의 이해를 추구하는 것이라고 본다.

셋째로 직업능력개발에 관한 노사의 역량이 부족한 우리나라의 현 단계에서 정부의 역할은 매우 중요한 위치를 차지한다. 노사참여적 직업능력개발 활성화와 관련한 정부정책의 기본방향은 장기적인 관점에서 설정되어야 할 것이다. 특히 적대적?대립적 노사관계를 벗어나고 있지 못한 우리나라에서 노사정이 파트너십을 형성하여 궁극적으로는 정부주도적 직업능력개발체제를 참여적 직업능력개발체제로 전환시키는 작업은 지난한 과정이 수반될 수밖에 없다고 본다.

정부정책 수립은 장기적인 관점에서 수행되어야 할 뿐만 아니라, 실험적인 사업의 수행이 필요한 시점이다. 앞서도 언급했듯이 참여적 직업능력개발에 대한 경험이 적은 우리나라 현실에서는 앞으로도 많은 실패의 경험이 축적되고 난 후에야 비로소 참여적 직업능력개발체제가 착근할 수 있다는 점은 자명한 사실이다. 따라서 정책입안자들이 보다 관심을 기울여야 하는 부분은 단기적인 실패를 예방하기 위한 소극적인 정책결정이 아니라, 발생할 것으로 예견되는 단기적인 실패에서 진정한 교훈을 포착해 나감으로써 참여적 직업능력개발제도의 정착을 앞당기고자 하는 노력이다.

이러한 관점에서 볼 때 2002년 10월 24일 근로자 학습재원을 도입하기로 한 노사정위원회의 결정은 우리나라 직업훈련 역사의 한 획을 그을 수도 있는 매우 의미 있는 결정이었다고 판단된다. 비록 노사정의 근로자 학습재원과 관련한 노사정의 합의가 구체성과 실현가능성을 담보하는 데는 미흡하다는 점은 지적될 수 있겠으나, 향후 운영여하에 따라서는 우리나라 직업훈련체제를 획기적으로 발전시킬 수 있는 계기가 될 수도 있다.

나. 근로자 학습재원 운영의 기본방향

앞에서 언급한 주요국의 경우와 마찬가지로 한국의 경우에 있어서도 근로자들의 학습에 대한 투자의 확대와 학습의 질적 향상을 꾀하여야 할 시점에 다다랐다. 또한 기존의 근로자 학습체제에 대한 한계를 극복하고 새로운 대안을 모색하는 작업은 더 이상 미룰 수 없는 시대적 과제이기도 하다. 그러나 한편으로는 한국적 현실을 도외시한 채 외국의 선진제도를 단순 이식하는 것은 바람직하지 못한 결과를 야기할 것임은 자명한 사실이다. 한국적 현실을 고려하여 성공적인 근로자 학습재원이 정착되기 위해서는 다음과 같은 방향으로 추진되어야 한다고 본다.

첫째, 근로자 학습재원의 운영주체는 노조가 되어야 할 것이지만 그 내용에 있어서는 노사참여적 학습의 강화에 주안점을 두어야 할 것이다. 근로자 학습재원의 성공은 궁극적으로는 근로자의 이익뿐 아니라 기업에게도 실질적인 도움을 줄 수 있는 방향으로 나아가지 않는 한 성공을 기약하기 힘들 것이다.

둘째, 기업단위의 노조가 아니라 지역?업종별 노조협의회가 주체가 되고 양대 노총이 공동으로 참여하는 방식이 되어야 한다. 근로자 학습촉진을 위한 지역?업종별 노조협의회의 역량이 미흡할 것으로 예상되므로, 초기 단계에 있어서는 이들 지역?업종별 노조협의회에 대한 지도와 자문을 제공함으로써 빠른 시간 안에 이들의 역량을 강화하는 것을 최우선의 목표로 삼아야 할 것이다.

셋째, 기존 정책과 보완 내지는 상승효과를 달성할 수 있는 방향으로 추진되어야 할 것이다. 예컨대, 산업자원부에서 추진하고 있고 향후 5년간 약 1조원의 재원이 투입될 지역산업진흥사업(2002～2006)에서 다루어질 중요한 사업 중의 하나가 지역의 인력양성 및 직업훈련 분야가 될 것으로 보인다. 근로자 학습재원이 지역?업종별 노조협의회 주체로 수행될 경우 이들 사업은 지역산업진흥사업과는 매우 긍정적인 상승효과를 불러일으킬 수 있다고 보여진다.

넷째, 근로자 학습재원의 도입 및 운영에 관하여는 면밀한 평가를 정례화함으로써 운영의 내실화를 꾀하여야 할 것이다. 전술한 바와 같이 근로자 학습재원의 도입은 사실 척박한 현실적 여건에서 출발하는 것이기 때문에 실패의 위험이 상존하는 제도이며, 다른 한편으로는 성공적인 제도의 도입은 사회적으로 매우 큰 긍정적 영향을 줄 수 있는 제도이기도 하다. 따라서 제도도입 결과의 불확실성에 따른 실패의 가능성을 줄이기 위해서는 제도운영에 대한 모니터링 및 평가기능을 강화하는 것이 바람직할 것으로 보인다.