통일실현시 경제안정화를 위한 주요 정책과제 : 대량 기업도산 및 실업 그리고 인구이동 문제를 중심으로

Abstract

지금으로부터 13년 전에 있었던 양 독일의 통일은 우리에게도 분단 상황을 종결할 수 있다는 희망을 비쳐준 세기적 사건이다. 그렇지만 독일의 통일과정이 아무런 고통 없이 이루어진 것은 아니라는 점을 인식할 필요가 있다. 즉, 그들은 통일 전까지 근 20여년에 걸쳐 통일에 대비한 준비를 진행하였다. 그럼에도 불구하고 독일이 통일과정에서 심각한 사회경제적 문제에 당면하기도 하였다는 사실은 이제 막 통일에 대한 논의를 시작하는 우리에게 시사하는 바가 크다고 하겠다. 통일은 우리 민족의 염원이라는 민족사적 의의 이외에도 경제공동체를 구축함으로써 향후 국가의 경제력 신장을 위한 잠재능력을 키울 수 있는 계기가 된다는 점에서도 커다란 의미를 지닌다. 이러한 중요성에도 불구하고 통일에 대한 연구 여건은 열악한 상황에 놓여 있다고 생각된다. 이는 북한의 특성상 북한체제 및 경제에 대한 자료나 정보가 제한되어 있다는 점과 북한의 제도나 이념이 우리에게는 상당히 이질적이라는 점에 기인한다고 볼 수 있다. 통일을 연구하는데 있어 현실적으로 이와 같은 한계가 존재하고 있기는 하지만, 이질적인 두 경제체제가 통합된 독일의 사례나 그간 전세계적으로 공산정권이 붕괴하면서 사회주의체제가 자본주의체제로 전환된 동구의 경제체제 전환 사례를 분석함으로써 간접적이나마 우리 민족의 통일 특히 경제공동체로의 전환에 대한 단초를 얻을 수 있으리라고 생각한다. 독일의 통일과정 및 동구의 체제전환에서 우리가 얻는 교훈은 통일로 인하여 산업이 붕괴하고 그에 따라 대량실업이 발생하며, 인플레이션이 극성을 부리는 스태그플레이션적 현상이 나타날 가능성에 대비하여야 한다는 것이다. 이는 이렇게 예상되는 문제점에 대한 정책대응방안을 어떻게 모색할 것인가라는 과제가 핵심사항이 될 것이라는 점을 의미한다. 체제전환 과정에서 동구국가들이 주로 자본주의에서 전형적으로 시행하고 있는 전통적인 거시적 금융?재정정책을 시행하였으나 위와 같은 실업문제나 인플레이션 문제에 제대로 대처하지 못했다는 역사적 사실은 적절한 체제전환정책의 중요성을 일깨워준 좋은 사례라 할 수 있다. 동구권 국가에서 위와 같은 문제점이 발생한 연유는 동 국가의 경제에 대한 치밀한 연구가 부족하였다는 측면도 한 이유가 될 수 있겠지만, 보다 근본적으로는 동 국가의 경제정책이 미시적이고 제도적인 분석을 결여하였다는 점에서 발견할 수 있다. 자본주의 체제 및 제도가 제대로 정착되지 못한 상태에서 서구의 시장경제체제하에서 운용되는 전통적인 거시경제정책만에 의존하여 체제전환 과정에서 나타나는 경제불안정 문제를 해소하고자 노력했다는 사실 자체가 논리적으로도 모순이었다. 본 연구에서는 이러한 점을 타산지석으로 삼아 연구를 수행한 것이다. 본 연구에서 시도하고자 하는 것은 통일한국의 경제공동체 구축과 관련된 제반 문제, 특히 북한경제체제의 자본주의로의 전환과 연관된 거시적 안정화 방안의 모색 및 북한인구의 남한으로의 대량 유입을 방지할 방안의 마련, 그리고 이러한 대책을 실행하는데 소요되는 제반 경비 소위 ‘통일비용’의 최소화 방안 등을 모색하는 것이다. 그리고 앞서 언급한 바와 같이, 이러한 목적을 위해서 본 연구에서는 기존의 거시경제학적 접근방안에 주로 의존하는 정책대응 관행에서 탈피하여 보다 현실적인 정책성과를 도모할 수 있는 미시적이고 제도적인 접근을 병행하여 시도하였다. 이를 위하여 본 연구에서는 첫째, 기존의 연구물들이 지니는 한계점을 보완할 수 있는 논리를 정립하고, 이를 실증분석할 수 있는 모형을 제시하였다. 둘째, 전통적으로 활용되어온 거시경제적 정책에 근간을 두되, 그간 미흡했던 미시적이고 제도적인 접근을 병행하여 실시할 필요가 있다는 논리를 제시하고, 동 접근방법을 활용하여 북한경제의 체제전환시 발생하는 경제의 불안정, 특히 기업도산, 대량실업 그리고 남한으로의 이주 등을 최소화할 수 있는 정책을 제시하였다. 주지하는 바와 같이 통일독일이나 동구권 체제전환국에서는 이질적 경제체제의 통합 또는 체제전환의 충격을 해소 내지 완화하기 위하여 주로 거시적 금융?재정정책을 사용하였다. 예컨대, 체제가 전환되면서 가격자유화를 실시하게 되면 고율의 인플레이션이 예상되므로 이에 대처하기 위하여 일단 긴축적인 금융정책을 실시하였다. 한편 실업 및 경제불안정을 해소하기 위하여 재정지출 확대정책을 아울러 채택하였다. 체제전환 과정에서 각국이 처한 경제상황이 상이한 관계로 동 정책의 효과는 국가별로 천차만별로 나타났으나, 이와 같은 거시정책 위주의 대책은 대다수 지역에서 미시적이고 제도적인 보완이 미비된 상태에서 시행되었기 때문에 정책성과 자체가 위축되었을 뿐만 아니라 예상치 못했던 제반 문제점을 드러내게 되었다. 즉, 긴축적인 통화정책을 시행함에 따라서 경쟁력을 미처 갖추지 못한 기업이 자금을 제대로 융통하지 못하게 되는 심각한 신용경색 현상이 발생하였고, 이는 전반적인 신용경색현상으로 이어짐에 따라 수많은 기업이 도산하게 되었으며, 이러한 기업의 대량도산은 다시 노동자의 대량실업으로 이어졌다. 한편 동독의 경우에는 자본주의로의 체제전환 과정을 겪었다는 점에서 동구권 국가들과 공통점을 지니지만, 발달된 자본주의 국가인 서독으로 흡수 통합되었다는 점에서 차이를 지닌다. 이로 인하여 동서독 통합과정에서 시행된 경제정책의 내용 및 효과는 동구권 국가와 상이하게 나타났다. 먼저 동독의 경우에는 통일과정에서 동서독 양국의 통화가 서독의 마르크화로 통합되었다는 특징을 지닌다. 통화통합은 동독주민의 서독으로의 이전을 방지하기 위한 목적 이외에도 동독경제의 경쟁력 확보 및 적절한 유동성 공급 등의 효과를 기대하였기 때문에 시행되었다. 하지만 통화교환비율이 인위적으로 지나치게 높게 설정됨으로써 동독지역의 임금 상승 및 기업경쟁력 악화를 초래하여 대량실업이 발생하게 되었다. 그리고 통일 이후 막대한 규모의 재정지출이 불가피함에 따른 인플레이션의 발생을 우려하여 긴축적인 통화정책을 시행하였다. 그런데 동구권 체제전환국의 경우에는 긴축적인 통화정책의 시행으로 인하여 심각한 신용경색 현상이 초래되었던 것에 비하여, 동독의 경우에는 서독의 선진화된 금융시스템을 도입함에 따라서 신용경색에 의한 총공급 위축현상은 상대적으로 낮은 수준에 그칠 수 있었다. 그렇지만 동독의 경우에도 역시 극심한 생산붕괴와 대량실업을 겪게 되었는데, 이는 동구권 국가의 경우와는 달리 노동시장에서 실질임금이 정책당국에 의해 인위적으로 상향 조정되었고(동서독간 1인당 소득평준화 목표를 달성하기 위한 정책의 일환으로 시행되었음), 이것이 긴축적인 통화정책에 의한 마르크화의 평가절상과 맞물리면서 동독지역 기업의 경쟁력이하되었던 바에 기인한다. 한편 통일독일의 경우에는 동서독의 소득격차를 축소하고자 하는 목적을 달성하기 위한 수단으로 재정정책을 사용하였기 때문에 재정지출이 공공이전 지출의 성격을 지녔을 뿐만 아니라 동독지역의 대량실업 발생으로 막대한 규모의 사회보장성 이전지출이 불가피해졌다. 통일독일이나 동구권 국가에서 발생한 이와 같은 문제점은 남북한의 통일 시에도 그대로 발생할 가능성이 높다. 즉, 그간 사회주의하에서의 비효율성이 잔존함에 따른 북한 기업의 비효율성 및 열악한 수익성에 기인하여 신용경색현상이 발생하고 북한기업이 대량도산할 가능성이 높으며 기업의 대량도산에 따른 노동자의 대량실업 문제도 대두될 것으로 예견된다. 여기에 남북한의 경우에는 대량실업 문제와 맞물려서 북한주민이 보다 높은 삶의 질 추구 욕구에 의한 남한으로의 대량이동도 커다란 이슈로 등장할 가능성이 농후하다. 통일이 실현되었을 때에 발생할 것으로 예상되는 신용경색 문제를 해소하거나 완화하기 위해서는 첫째, 북한보다 선진적인 금융 노하우를 지니고 있는 남한의 금융부문이 북한의 금융부문을 흡수 통합하고 남한의 금융제도가 북한에서 그대로 통용될 수 있도록 하는 한편 이 과정에서 중앙은행이 중앙은행과 상업은행의 업무를 겸임하고 있는 조선중앙은행의 기능을 분리하고 중앙은행 고유의 업무는 한국은행에 이관토록 하는 등 북한의 금융구조를 전반적으로 조정하여야 할 것이다. 이러한 조치는 북한지역에서 시장금융제도가 정착되고 은행의 금융중개기능이 제고될 수 있게 함으로써 신용경색 해소에 도움을 줄 것으로 기대된다. 둘째, 이러한 금융통합에 대비하여 금융의 하부구조 등 기반이 되는 부문을 구축하여 은행부분의 자금중개기능을 활성화할 필요가 있다. 이는 체제전환국가의 특성상 초기에는 은행중심의 금융제도를 구축하는 것이 현실적 대안이 되기 때문이다. 셋째, 비록 금융기관이 상업화된다고 하더라도 공산체제하에서 그간 누적되어 온 부실채권 문제를 해결하지 않고서는 소기의 목적을 달성할 수 없다. 이를 위하여 부실채권을 민영화된 은행의 대차대조표로부터 제거해 주는 특단의 조치가 고려되어야 한다. 넷째, 비금융부문의 구조조정 성과에 의해서 금융부문의 구조조정도 영향을 받게 된다는 점을 감안하여 금융구조조정과 비금융부문의 구조조정을 하나의 틀에서 처리할 필요가 있다. 다섯째, 이상과 같은 조치가 취해지는 동안에 신설기업 또는 소규모 기업의 경우 심각한 유동성 부족에 시달릴 가능성이 높다. 이러한 문제를 해결하기 위하여 북한지역의 금융중개기능이 정상적으로 작동할 때까지 한시적으로 이들 기업에 대하여 신용을 선별적으로 공급할 필요가 있다. 한편 남북통일 시에는 북한주민이 대거 남한으로 유입될 것으로 전망된다. 이와 유사한 상황에서 통일독일이 미시적이고 제도적인 정책을 효율적으로 구비하지 않았기 때문에 실업문제가 장기화되었다는 점을 다시 한번 상기할 필요가 있다. 단순하게 체제전환지역의 임금을 고수준으로 상향 조정하였던 독일식의 인위적 임금정책방식으로는 북한주민의 남한 이주를 근본적으로 방지할 수는 없다. 통일독일 정부가 고임금을 보장해 줌으로써 동독주민이 서독으로 이주하려는 유인을 줄이고자 했던 당초의 의도와는 달리 노동생산성이 수반되지 못한 상황에서 임금만을 인위적으로 급상승시킴에 따라 사회주의의 비효율성이라는 잔재를 제대로 청산하지 못한 기업들은 대량도산하게 되었고, 오히려 동 정책의 시행으로 극심한 실업이 유발되었기 때문이다. 이러한 점을 감안할 때 남북한 통일시 북한주민의 남한으로의 대량이주를 방지하기 위해서는 노동생산성과 노동시장의 수급에 의해 임금이 자율 조정되도록 해주는 임금정책의 시행과 이를 보완할 수 있는 미시적이고 제도적인 대책이 마련되어야 할 것이다. 이와 같은 목적을 위하여 첫째, 효과적인 사유화 정책을 신속히 정착시켜 나가야 할 것이다. 사유화는 생산수단의 국유화 및 공산당의 독점적 관리권을 박탈하고, 개인의 생존 및 기본 인권을 보장해 줄 수 있는 기초자산의 확보를 보장해 주는 가장 근본적인 정책과제일 뿐만 아니라 시장경제로의 체제전환에 필수적인 과정이다. 사유화의 주요 대상은 산업시설 및 기업, 토지와 농지, 그리고 주택이라 할 수 있다. 본 연구에서는 논리적 모형의 도출과 실증분석을 통하여 사유화 방식에 따라서 거시경제적 안정회복은 물론 경제적 효율성과 형평성을 동시에 제고할 수 있음을 입증하였으며, 이에 근거하여 사유화 방식의 효율적인 운용을 통해 기업의 도산 및 인구의 이동 자체를 극소화할 수 있는 방안을 모색해 보았다. 본 연구가 제시한 사유화 방안의 핵심적 논리는 ‘참여경제적 사유화 정책’으로 집약할 수 있다. 둘째, 기업의 경쟁력 확보와 연관하여 중장기적으로 북한노동력이 높은 생산성을 확보할 수 있는 방안을 마련하여야 한다. 예컨대 시장경제에 적응할 수 있도록 북한노동자의 인식을 전환해 주고 시장 수요에 부합하는 노동력을 제공할 수 있도록 직업교육 및 훈련을 지속적으로 실시해 주어야 한다. 셋째, 노동교육은 기본적으로 노동자의 질적 수준을 실질적으로 개선하는데 목적을 두고 시행되어야 한다는 점이다. 한편 이와 같이 남북한의 통일이 실현되는 경우에 발생할 수 있는 문제점과 이에 대한 대응책을 시행하는데 있어서 고려하여야 할 사항 중 주요한 사안으로 ‘통일비용’에 대한 논의가 있다. 통상적으로 통일비용은 남북한의 소득을 동일한 수준으로 끌어올리기 위해 남한이 북한에게 이전 지출하여야 하는 투자의 총액 개념으로 인식되었다. 그러나 구체적인 사업내용과 실천방안에 따라서 통일비용의 규모가 달라질 수밖에 없다는 점에서 통일비용의 절대적인 금액 자체에 대해 집착할 이유는 없다. 대신에 통일에 소요되는 자금을 어떻게 조달하는 것이 실업과 물가 등에 미치는 효과를 최소화할 수 있는지에 초점을 맞추어 남한의 재정적 부담을 최소화하는 방안을 모색하는 것이 올바른 방향이라고 생각된다. 즉, 통일 실현시 예상되는 소요자금 및 동 자금의 조달방안 그리고 그에 따른 주요 거시경제지표와의 연관효과를 고려하는 정책의 모색이라는 측면에서 접근할 필요가 있다. 이러한 인식하에 본 연구에서는 현실적으로 수용가능한 남한측의 부담규모를 먼저 내정한 다음 그 한도 내에서 통일사업을 추진하였을 때 경제적으로 부담해야 되는 예상비용을 극소화할 수 있는 정책 방안을 마련하고자 하였다. 이를 위하여 거시계량모형인 SUM''98을 이용하여 정부조세, 화폐발행, 이자율, 임금, 환율 등이 변할 때 GNP, 실업률, 물가상승률, 실질경제성장률 등이 어떻게 변화하는지를 살펴보았다. 이에 대한 정책 의태분석을 실시한 결과 통일비용을 극소화하기 위해서는 첫째, 통화발행이나 국공채 발행을 통한 방식보다는 조세수입을 증대하는 방식이 효과적이라는 점, 둘째, 명목임금을 인위적으로 인상하는 방법은 통일비용 문제를 극도로 악화시킬 것이라는 점, 셋째, 환율의 평가절하 정책은 통일부담 완화에 기여할 것이라는 결론을 도출할 수 있었다. 이러한 결론과 관련하여 사유화의 신속한 정착방안이 최우선적으로 마련되어야 하며, 어떤 사유화 방식이 사용되느냐에 따라서 정책의 성과가 달라질 수 있다는 점을 다시 한번 강조해 두고자 한다.