직업능력개발사업 효율성 평가분석

Abstract

◈ 연구의 필요성 및 목적 1967년 ?직업훈련법?이 제정된 이래로 한국의 직업훈련제도는 강력한 정부 주도하에 시행되어 왔으며, 산업발전에 필요한 양질의 기능인력을 공급하는데 많은 기여를 하여 왔다. 하지만 1990년대 들어 나타난 국내외의 급격한 경제?사회 환경의 변화와 이에 따른 직업훈련의 환경변화는 직업훈련체제 개편의 필요성을 증대시키기에 이른다. 고학력화와 고령화라는 사회환경의 변화에 따라 양성훈련 대상자가 급격히 줄어들고 실업자, 비진학자, 중고령자,소득계층 등 취약계층을 대상으로 한 직업훈련의 수요는 증가하게 되었다. 다른 한편 경제개방으로 인한 경쟁의 격화, 산업구조의 고도화, 생산기술의 급속한 변화 등으로 인해 재직근로자의 향상훈련에 대한 필요성이 증가하였다. 당시에 이러한 사회?경제적 변화에 따라 그간의 정부주도적?획일적 직업훈련체제를 수요자 중심의 자율적인 직업훈련제도로 전환함으로써 직업훈련의 효율성을 높여야 한다는 주장이 제기되기에 이른다. 1995년 7월 고용보험법에 의한 직업능력개발사업을 도입함으로써 직업능력개발이 고용보험의 일환으로 운영되게 되었는데, 돌이켜보면 직업훈련에 있어서의 이러한 체제 변화는 중요한 역사적 의의를 가지고 있다고 평가된다. 무엇보다도 고용보험 직업능력개발사업은 재직근로자의 향상훈련 및 근로자의 평생직업능력개발을 중점으로 하고 있다는 점에서 양성훈련 중심이었던 그 이전의 직업훈련제도와는 근본적인 차별성을 가지고 있다. 또한 이전의 직업훈련제도가 기업훈련을 강제하는(mandatory) 제도였던데 반하여 고용보험 직업능력개발사업은 기업의 자율성에 기반을 둔 제도라는 점에서 이전의 제도와 구별된다. 직업훈련체제의 고용보험 직업능력개발사업으로의 전환이 최소한 형식적으로는 수요자 중심의 자율적인 훈련제도의 성격을 보다 강화하고 있다는 점에는 이의를 제기할 수 없겠으나, 이러한 직업훈련체제의 변화가 과연 직업훈련의 효율성을 증대시키는 방향으로 작동되고 있는가에 대해서는 이론의 여지가 있으며, 이의 검증을 위해서는 보다 심층적인 분석이 수행되어야 할 것이다. 이에 본 연구에서는 직업능력개발의 3사업 중 비교적 최근에 지원이 확대되고 있는 근로자지원제도를 제외한 사업주지원제도와 실업자지원제도에 대한 효율성 평가를 통하여 직업능력개발사업 체계의 효율성에 대한 검증과 동시에 정책적 시사점을 제시함으로써 제도의 내실화에 기여하고자 한다.

◈ 주요 연구내용 및 결과

본 연구는 직업능력개발사업 체계에 대한 분석, 직업능력개발사업 실적 분석, 사업주 직업능력개발사업 및 실업자재취직훈련에 대한 평가를 주요 연구내용으로 하고 있다. 직업능력개발사업 체계에 대한 분석에서는 직업훈련법 제정 이후 현재까지의 직업훈련제도의 발전과정을 당시의 사회경제적 환경변화와의 연관성 하에서 분석하였다. 직업능력개발사업 실적 분석에서는 세부 사업별 활용실적 추이와 함께 문제점을 중심으로 분석을 수행하였다. 본 연구의 핵심이라고 할 수 있는 직업능력개발사업 평가에 있어서는 사업주 훈련에 참여하고 있는 개인들의 특성에 대한 분석과 함께 사업주 직업능력개발사업이 기업의 직업훈련 투자에 어떠한 영향을 미치고 있는가를 중심으로 분석하였다. 또한 실업자재취직훈련에 대한 평가에서는 훈련참가의 요인분석, 훈련의 성과에 대한 심층적인 분석 및 실업자재취직훈련의 문제점 분석이 수행되었다. 이하 주요 연구내용 및 연구결과를 정리하면 다음과 같다. 첫째, 직업능력개발사업의 고용보험으로의 편입으로 인하여 직업훈련의 중점이 기능인력 양성에서 재직근로자의 향상훈련과 근로자의 평생직업능력개발로 전환되었으며, 이는 수요자 중심의 자율적 직업훈련제도로의 방향전환을 의미한다. 그러나 이러한 형식적인 제도변화가 본래의 취지에 부합하는 방향으로 기능하고 있는가에 대하여는 여전히 회의적인 시각이 존재하는 것 또한 사실이다. 근래에 들어와 근로자 자율적인 직업능력개발에 대한 지원강화및 평가와 경쟁체제 확립을 통한 직업훈련 산업에서의 시장기능 활성화, 그리고 직업능력개발사업에 있어서의 근로자대표의 역할 강화 등의 추세는 과거의 정부주도적 직업훈련체제에 비해 진전된 것임에는 틀림없지만, 이러한 제도적 변화가 직업훈련의 운영에 있어서 실질적인 변화로 연결되기 위해서는 앞으로도 지속적인 노력이 경주되어야 할 것이다. 둘째, 직업능력개발사업에 참여하고 있는 사업장의 비율은 사업의 도입 초기에는 매우 낮았으나, 적용범위가 지속적으로 확대되었고, 특히 시행 3년째인 1998년 경제위기 이후 큰 폭으로 증가하였다. 이후로 1999년에는 7.3%에서 2000년에는 10.6%로 다시금 증가하는 추세를 보여 왔으나, 2002년에는 활용사업장의 절대수가 감소하였고 활용률 역시 7.5%에 그쳐 최근 들어 기업의 직업능력개발사업 참여정도가 떨어지고 있는 것으로 분석되었다. 전반적인 사업장 참여율이 하락하고 있는 것과 함께 직업능력개발사업간의 편중현상이 심한 것으로 분석되었다. 사업주 지원사업의 경우 직업능력개발 훈련이 대부분이며 유급휴가 훈련의 경우 0.3～4% 수준에 불과한 것으로 나타났다. 훈련시설 장비 대부사업도 실적이 미미하여 2002년 한 해에 4개 사업장만이 활용한 것으로 나타났다. 근로자개인사업의 경우에도 활용인원이 지속적으로 증가하고 있지만 전체 활용인원에서 차지하는 비중은 2% 내외에 그쳐 이들 사업의 경우 지원실적이 극히 미미한 수준인 것으로 분석되었다. 셋째, 기업에게 훈련의무를 부과하는 정부 주도적인 직업훈련체제로부터 기업의 자율적인 직업훈련을 지원하는 고용보험 직업능력개발사업으로 전환함에 따라 공적인 재원(직업훈련분담금 또는 고용보험기금)의 지원을 통해 기업 내에서 훈련받은 연 인원은 1994년 152천명에서 2002년 1,687천명으로 11배나 증가하였다. 넷째, 고용보험의 지원을 받는 사업주 직업능력개발훈련이 양적으로 크게 확대되어 왔음에도 불구하고 기업내 훈련기회는 근로자간에 불균등하게 주어지고 있다. 특히 여성?저학력?저숙련 근로자의 훈련기회는 상대적으로 적은 것으로 나타나, 이러한 훈련 격차가 숙련 격차를 야기하여 임금과 고용의 격차를 심화할 가능성이 있음을 보여준다. 한편 노동이동률이 높은 기업에 종사하는 근로자일수록 훈련참여율은 낮은 것으로 나타난다는 결과 또한 고용보험 직업능력개발사업이 앞으로 개선되어야 할 방향을 제시해 준다. 다섯째, 사업주 직업능력개발훈련에서 재직근로자를 대상으로 하는 향상훈련은 크게 증가하고 있지만, 근로자의 특성에 부합한 훈련은 그다지 활성화되지 않은 것으로 나타났다. 직업능력개발사업이 채용관행의 변화?노동이동의 증대 등 변화하는 노동시장의 여건에 따라 지속적으로 개선되어야 함을 시사한다. 또한 일과 훈련을 병행할 수 있는 인터넷 통신훈련이 크게 증가하고 있지만, 대기업과 정보통신?사무관리 분야 등에 치중되어 있어, 대안적인 훈련방법으로 나아가기 위해서는 정책적인 개선이 필요함을 확인할 수 있다. 여섯째, 고용보험을 통한 사업주 직업능력개발지원제도는 기업내 훈련의 효과성과 형평성을 제고하는 것을 목적으로 함에도 불구하고, 그 주된 수혜자가 대기업으로 나타나는 문제점을 안고 있다. 이러한 사업주 직업능력개발지원제도의 역진성을 야기하는 주된 원인은 중소기업의 훈련참여율이 낮기 때문이다. 훈련실시 여건이 어려운 중소기업의 훈련참여를 촉진하기 위하여 초기업적인 공동훈련체제를 모색하는 한편으로 근로자 자율적인 훈련을 촉진하기 위한 정책적인 개선이 요구된다. 일곱째, 고용보험을 통한 훈련비 지원은 기업의 훈련투자를 촉진하는 것으로 나타났다. 직업능력개발사업을 통한 훈련비 지원 여부 및 1인당 직능 지원비 지원은 기업의 훈련투자 비용을 유의하게 증대하는 것으로 나타났다. 또한 기업의 훈련투자는 생산성을 유의하게 증가시키며, 고용보험을 통한 훈련비 지원 여부 및 1인당 직능지원비 지원은 기업의 생산성을 유의하게 증가시키는 것으로 나타났다. 이러한 분석결과는 사업주 직업능력개발지원제도가 훈련을 실시하는 기업에게 단순히 고용보험을 통해 훈련비를 대체해 주는 효과에 그치고 있는 것은 아니라는 것을 의미한다. 그러나 사업주 직업능력개발지원제도의 기업훈련 촉진 효과나 생산성 증대 효과는 그다지 크지 않았다. 여덟째, 실업자재취직훈련의 경우 학력별 훈련참가율의 격차가 심한 것으로 분석되었다. 특히 취업능력 제고가 절실한 고졸 미만학력자의 훈련참여율이 점차 감소하고 있다는 점은 향후 실업자 재취직훈련의 개선과제로 남겨지고 있다. 아홉째, 연령별로도 50세 이상의 고연령 실직자의 훈련참여율이 낮아지고 있는 바, 이는 실업자재취직훈련 수혜계층이 양극화되고 있다는 점을 시사하고 있다.

◈ 기대효과

본 연구가 기존의 다른 연구들과 구별되는 특징은 본 연구에서는 광범위한 자료 분석을 통하여 연구의 객관성과 신뢰성을 높이고자,하였다는 점이다. 연구를 수행하는데 있어서 고용보험 원자료에 대한 심층적인 분석과 아울러 2002년부터 이용이 가능하게 된 HRD-Net 자료를 이용하여 그 동안 제대로 밝혀지지 않았던 새로운 사실들을 밝혀낼 수 있었다는 점이 본 연구가 가지는 가장 커다란 의의라고 하겠다.