외국의 산재보험제도 연구 : 선보장·후정산제도를 중심으로

Abstract

노동계에서는 현행 급여지급절차에 대한 문제제기와 함께 선보장 후승인제도 도입을 요구하고 있는데 이는 절차상의 문제(사전승인제도 및 사업주 날인요건, 근로자의 입증책임), 인정기준 문제(원인주의 및 직업병 인정기준 협소), 조직적 문제(심사기구의 독립성 결여) 등으로 구분할 수 있다. 보험자측에서는 경비 부담 과다로 선보장 전환이 곤란하다고 하며 근로자측의 주장에 대해 지급절차, 업무상 재해인정기준(책임보험제도와 사업주의 손해배상원리에 기인), 조직문제(전문성과 공정성 유지, 별개조직은 경비인상 요인) 등을 이유로 불가피하다는 입장이다. 본 연구는 한국과 유사하게 원인주의를 채택하는 독일, 일본, 미국, 캐나다 등을 대상으로 선보장제도를 둘러싼 처리절차, 인정기준, 심사조직, 선보장제도 존재 여부 및 운용형태 등으로 구성하여 조사하였다. 또한 우리나라 현행 신고/승인절차관련 현황을 살펴보았으며, 경제학 및 법학적 고찰을 통해 효율적인 신고/입증책임부담 방식(경제학)과 형평성 측면의 신고/입증책임 부담 방식(법학)을 검토하였다. 업무상 재해인정 절차에 있어서 신고의무는 의사, 사업주, 보험자 등이 담당하고 있는데, 미국, 독일과 캐나다는 전문의사 또는 사업주가 부담하고, 일본은 병원(의사)이 부담하고 있다. 이는 한국의 산재보험 신고절차에서 근로자의 부담을 경감시키고 의사/보험자/사업주의 부담 및 역할을 제고하는 방안을 검토할 필요성을 시사하며, 직업병의 경우에는 신고의무자는 근로자(일본, 미국), 의사(독일, 미국, 캐나다)로 국가마다 상이하다. 입증책임에 있어서 일본과 미국은 근로자가 입증하고, 독일과 캐나다는 의사와 사업주가 사실상 입증책임을 부담하고 있으며, 산재 인정기준은 원인주의를 채택하여 대체로 협소한 편이나 캐나다는 비교적 완화되어 있음을 볼 수 있다. 불복상신과 관련하여 (재)심사 조직은 독일과 일본은 보험자, 미국과 캐나다는 별개의 조직에서 심사하는데, 독일은 조합 구성이 근로자와 사업주가 50:50을 차지하고, 한국의 건강보험심사원은 공단과 별개의 조직이나 통합의 요구도 있다는 점도 참고할 필요가 있다. 선보장제도는 독일과 캐나다는 없으며 독일과 캐나다는 건강보험 자기부담이 없어 우리나라와 같이 문제가 되고 있지 않다. 일본의 경우 치료비에 한정하여 선보장하고, 미국은 일정한 범위안에서 선보장을 시행하고 있다. 즉, 일본에서는 의료기관이 산재환자 진료를 거절하지 못하고, 대신 보험자를 통한 대출 및 공제형태로 운영하여 의료기관의 수익을 보전해 주고 있으며, 미국은 석면에 대해서만 예외적으로 선보장형태를 채택하고 있다. 한편 한국의 자동차손해배상보장제도는 선보장형태로 책임보험 보험금의 50%를 가불금으로 지급하고 있는 점은 근로자 구제 차원에서 시사점을 제공한다. 우리나라의 업무상 재해인정관련 현황을 살펴보면 산재승인율은 외국에 비해 상당히 높은 편으로, 전체적으로 평균 95% 수준으로 캐나다 78%와 비교하여 높은 편이며, 직업병 승인율은 61%로서 독일 30%에 비해 높다. 재해발생형태별 승인율에서 진폐가 39.7%로 가장 낮고, 업종별 승인율은 광업이 68.5%로 가장 낮으며 금융보험, 광업이 불승인율이 높고, 건설업과 임업/농업/어업 등은 상대적으로 불승인율이 낮다. 처리기간은 전체의 83.3%가 28일 이내에 처리되고 있으며, 부상에 비하여 직업병은 평균처리기간이 상대적으로 매우 길게 소요되고 있으며 처리기간을 단축하기 위한 방안을 모색해야 할것이다. 심사/재심사/소송은 일본과 비교하여 상대적으로 높은 편으로 업무상 재해인정기준 및 운영의 경직성에 따른 불승인 판정에 의하여 산재근로자의 경제적 어려움 및 산재보험제도에 관한 불신을 조장할 우려가 있다. 선보장 후정산제도에 관한 경제학적 고찰에서, 입증책임을 보험자 및 근로자 부담방식으로 하는 데는 각각 장단점이 있다. 일반적으로 보험자 부담방식이 예방투자 차원에서 더 효율적이지만, 예외적으로 선지급 보험금 회수 문제가 우려될 경우 근로자 입증방식이 효율적이다. 그러나 근로자의 재정부담이 큰 경우에는 선지급금 회수문제에도 불구하고 보험자 입증방식이 효율적이며 이는 선지급금 회수 가능성 제고를 전제로 보험자부담방식으로의 전환 검토 필요성을 시사하고 있다. 법학적 고찰에서는, 원칙적으로 입증을 통해 이익을 얻는 자가 입증책임을 부담하는 것이 바람직하나 피해자보호, 경제적 약자보호를 담당하는 사회보험이라는 점, 과다한 입증책임부담 전가로 인한 형평성 상실, 보험자의 전문역량 등을 감안하여 판단할 필요가 있다. 산재근로자로부터 선지불금 회수가 불가능한 경우의 비용처리 및 추가적 비용편익분석도 필요할 것으로 보인다.