한국의 파업구조와 특징에 관한 연구

Abstract

한국의 파업특징과 관련된 현상적 특징을 정리하면 다음과 같다. 첫째, 한국의 파업성향은 국제적으로도 매우 높은 편이다. 둘째, 이는 비교노사관계로 보면 정치화된 노사관계 모델의 한 특징이다. 셋째, 파업동력에 의해 한국의 조직노동자들은 임금인상의 효과를 거두었다. 넷째, IMF 위기 이후에는 임금이 아닌 단체협약과 관련하여 파업성향이 높아졌다. 다섯째, 잦은 파업은 생산과 수출에서 상당한 경쟁력 약화로 이어진다는 점이다. 본 보고서의 주요 연구내용은 다음과 같은 체계로 구성된다. 제1장은 연구배경과 목적을 밝히고 있고, 제2장은 1987년 이후의 파업실태를 분석하고 파업구조의 정치화 측면을 중점적으로 분석한다. 주로 한국 파업구조의 사회적 맥락을 설명하는 부분이다. 제3장은 기업단위에서 파업이 기업성과에 어떤 영향을 주는지를 경험적으로 분석하는 데 집중된다. 이는 파업의 영향에 대한 경제적 설명이다. 제4장은 한국파업의 법적 요건과 주어진 법적 요건하에서 잦은 파업이 발생되는 원인을 국제적으로 비교하는 차원에서 검토한다. 이는 일부분은 파업원인에 대한 부분적 설명이기도 하지만 파업을 실질적으로 줄이기 위한 법제도 개선방향에 대한 중요한 시사점을 제시한다. 마지막으로 제5장에서는 파업의 배경, 성격, 영향, 법적 규율에 대한 다각적인 검토를 종합한 뒤 향후 파업을 실질적으로 줄일 수 있는 효과적인 방안들을 제시하고 마무리한다. 먼저 제2장의 연구내용은 다음과 같다. 1997년 경제위기 이후 나타난 주요 파업사례들은 대부분 이전의 단순한 임금인상 파업과는 구분되는 복잡한 양상을 보여준다. 1998년부터 2003년까지 발생한주요 파업들을 정리해 보면, 파업의 원인이나 배경에서 구조조정, 민영화, 비정규직, 교섭기피, 단체협약체결지연이라는 개별 사업장에서의 새로운 노사관계 이슈만이 아니라 구조조정반대, 민영화 반대, 정부정책변화 등을 둘러싼 정치적 목적의 연대파업들이 다수 나타났다. 이런 이슈들은 1997년 이전에 많이 나타났던 임금인상 관련 파업들과 다른 양상을 보여주는데, 대기업에서는 이미 상당히 상승한 임금수준에 대한 일정한 만족과 아울러 파업까지 가지 않더라도 교섭을 통해서나 또는 노사간 평화선언을 통한 무교섭에 의해서 임금이 상승되는 효과를 가져왔고, 이는 최근 대기업들의 수익성은 높아지고 중소기업의 수익성은 악화되는 시장 양극화에 의해서 지지될 수 있었던 특징이라고 할 수 있다. 최근 몇 년 동안 임금사안으로 사회적으로 관심이 될 만한 파업 사례를 낳는 성향은 줄어드는 대신, 구조조정, 고용안정, 고용보장, 교섭구조 등을 둘러싼 비임금성 대형 파업이 늘어났다는 것은 그만큼 파업구조가 복잡해졌다는 점에서 문제의 심각성이 있다. 파업의 원인이 쉽게 타협되기 힘든 이슈들로 전화되었다는 것은 파업이 더 이상 노사관계상의 문제가 아니라 전체 경제사회상의 문제로 번질 수 있다는 점에서 1997년 이후 한국의 파업구조는 한층 더 정치화되었음을 말해주는 것이다. 이제는 대규모 파업을 예방하고, 조정하고, 해결방안을 모색하기 위해서는 이익관계의 조정만이 아니고 기본권리와 이익관계가 복합화된 갈등을 풀어 주어야 하고, 그런 경우는 상당부분 정부의 정책적 개입이 수반될 수밖에 없다는 점에서 이제 한국의 파업은 매우 정치적인 배경을 가지게 되었다고 볼 수 있다. 그러나 또 다른 측면에서 보면, 우리는 한국의 파업구조가 개선될 수 있는 근본적인 변화도 있다고 평가할 수 있다. 교섭과 파업의 고전적 이슈인 임금인상 문제가 주요 파업사안에서 점차로 축소되는 현상은 최소한 임금수준이 상대적으로 높고 사용자측의 지불능력이 있는 대기업부문에서 파업까지 이르지 않는 타협방안을 노사 당사자가 모색할 수 있는 토양이 형성되고 있다는 점이다. 대기업부문에서 임금에 대한 타협조건이 강화된다면 지금까지 불법파업을 포함한 자유스러운 파업구사전략, 즉 파업을 통해 실리도 챙기고, 사회적인 노동운동 정당성도 확보해 갔던 1987년 이후 노동체제에 균열이 생기고 실리주의와 정치 또는 사회개혁주의로 노동운동의 이념이 분화될 수 있다는 가능성이 커질 것이다. 더욱이, 이런 과정에서 1987년 이후 파업정국을 이끌었던 대기업부문은 선두에서 빠지고 비정규직, 공공부문이 정치화된 파업구조의 핵심으로 나설 수 있을 것이다. 향후 법제도적으로도 대기업 생산직 노사관계를 중심에 두고 유지되어 온 파업관련 입법들도 새로운 정치화를 추동하는 새로운 노동운동부문들을 규율할 수 있는 방향이 모색되어야 한다. 특히, 대기업부문과 달리 임금으로 모든 노사갈등욕구를 치환시켜 보상해 줄 수 없는 부문에서 나타나는 정치화된 갈등사안을 효과적으로 관리할 필요가 생긴 것이다. 한편, 제3장의 주요 내용은 다음과 같다. 여기서는 분규발생 여부, 분규참가자수, 근로손실일수, 분규지속일수, 불법분규 여부, 가입상급단체 등의 변수가 기업성과에 미치는 효과에 대한 실증분석을 시도한다. 연구에서 대립적 노사관계는 파업의 빈도수, 건당 파업일수, 불법파업 여부 등의 대리변수를 통해 포착되며, 파업이 기업성과에 미치는 효과는 다음의 2단계 실증분석을 통해 진행된다. 파업발생은 해당연도 기업 경영진의 태도, 경영성과, 노동조합의 정책 등에 의해 결정되는 내생적인(endogeneous) 변수로서 이를 외생적으로 간주하고 계량모형을 적합시킬 경우 연립방정식 편의(simultaneous bias)가 발생하게 될 것이다. 따라서 이러한 문제를 치유하기 위해 파업발생과 기업부실화의 2단계 모형을 설정하여 파업발생을 외생적으로 간주한 단순회귀분석 결과와의 차이점을 살펴보았다. 1단계 파업발생확률과 연관된 주요 실증분석 결과를 살펴보면, 첫째 파업발생 확률에는 기업재정 정보보다는 과거의 파업발생 여부, 과거 불법파업 발생여부, 과거 파업참가자 수 등 과거 파업의 양태가 현재의 파업발생 확률에 더 유의적인 영향을 미침을 알 수 있었다. 이는 기업의 성과에 따라 경제적 목적 달성을 위해 파업이 발생하기보다는 과거로부터 누적된 전투적 노사관계 분위기 및 관행이 이력현상(hysteresis)을 일으켜 현재의 파업발생에 더 큰 영향을 미치고 있음을 시사한다. 파업이 기업성과에 미치는 효과에 관한 2단계 실증분석 결과를 살펴보면, 우선 현재의 파업뿐만 아니라 과거의 파업도 현재의 기업성과에 부정적인 영향을 미치는 것으로 나타났다. 이는 일단 파업이 발생하면 당해 연도뿐만 아니라 누적적으로 미래의 기업성과에 부정적인 영향을 미침을 알 수 있다. 또한 과거의 파업이 불법파업일수록 현재의 파업확률을 높여서 현재의 기업성과에 부정적인 영향을 미치는 것으로 나타났다. 마지막으로 상급단체별로 파업이 기업성과에 미치는 효과는 유의적인 차이를 보이고 있다. 이는 가입된 상급단체가 작업장 노사관계 분위기의 대리변수일 수 있으며, 다른 한편으로 상급단체의 지침에 의해 작업장 파업이 영향을 받을 가능성을 시사한다. 이러한 실증분석 함의를 질적으로 보완하기 위해 노사분규사례를 분석하였다. 마지막으로 생산성 제고를 위한 우리나라 노사관계 개혁방안에 대해 제언하였고, 노사관계 개혁의 애로요인으로 사용자측의 경영 불투명성와 노사관계에 대한 몰가치적 사고와 교섭 전문성 부족 등을 지적하였으며, 노동조합측 요인으로 취약한 노동조합의 리더십과 분산된 계파문제로 인하여 야기되는 노사관계 불안정성을 지적하였다. 파업의 법적 구조를 다룬 제4장의 내용은 다음과 같다. 우리나라의 파업권에 대한 법적 허용범위는 독일, 미국, 일본에 비하여 가장 제한적으로 설정되고 있다. 물론 각국의 전체적인 법체계나 노사관계의 환경, 노동조합의 조직형태 등 다양한 변수가 파업의 정당성 획정 범위에 영향을 미치기 때문에 평면적 차원에서 이를 비교하는 것은 섣부른 결론일 수 있다. 하지만 최소한 우리가 여기에서 확인할 수 있는 점은 법률에 의해 입법정책에 기하여 파업권에 대한 규율을 하고 있는 미국보다 헌법상 파업권을 보장하고 있는 우리나라에서 파업권의 행사범위가 더 좁다는 사실이다. 이는 특히 정당성이 없는 파업에 대한 제재의 측면에서 더욱 명확하게 나타난다. 독일, 일본, 미국의 경우 우리나라와 마찬가지로 모두 위법한 파업에 대해서는 민사상 책임과 형사상 책임을 이론적으로 물을 수 있으나 실제에 있어서는 거의 추급되지 않는다. 그러나 우리나라에서는 민사책임과 형사책임을 현실적으로 묻고 있을 뿐만 아니라 민사책임의 경우 그 액수가 막대하고 노동조합만이 아니라 개별 근로자에게까지 책임을 지우고 있다. 반면에 파업관련 절차적 규제는 아직 미비되어 있는 것이 현실이다. 쟁의행위에 대한 절차적 규제는 쟁의행위에 대하여 당사자 및 공중에 대한 예측가능성을 부여할 수 있다. 쟁의행위는 당사자만이 아니라 거래상대방, 시민 등 제3자에 대해서도 막대한 영향을 미치기 때문에 쟁의행위의 발생 여부, 발생시의 범위, 대상 등에 대해 사전에 노사당사자만이 아니라 제3자도 알 수 있도록 할 필요가 있다. 이와 같이 하여 쟁의행위의 예측가능성을 높임으로써 단체교섭의 타결을 위한 당사자에 대한 압력으로 작용할 수 있다. 일정한 시점까지 단체교섭이 타결되지 않을 경우 쟁의행위가 발발하는 시점이 단체교섭과의 관계에서 예정되어 당사자로 하여금 타결의 데드라인을 명확히 알 수 있도록 하여, 절차적 규제가 평화적인 타결로의 간접적인 압력수단으로 기능할 수 있도록 하여야 한다. 이와 같이 쟁의행위에 대한 절차적 규제를 명확히 하는 경우, 조정서비스의 착수 시점을 확정할 수 있고 행정적 준비가 가능하다. 쟁의행위의 예정시점을 예측할 수 있기 때문에 예방적 조정이 가능할 수 있고 조정의 실효성을 높일 수 있는 것이다. 따라서 쟁의행위에 대한 절차적 규제를 명확히 규정할 필요가 있다. 다만, 쟁의행위에 대한 추가적인 제약이 되지 않도록 당사자의 자치를 기본으로 하면서, 규제적으로 작용하지 않도록 배려할 필요가 있고, 현행 노조법상의 지나친 벌칙조항은 삭제하는 것이 바람직할 것이다. 이러한 절차적 제한의 명확화는 노사관계준칙형성에 유용한 측면이 있지만, 그 전제가 충족되지 않으면 안된다. 앞에서 살펴본 바와 같이 우리나라의 파업의 정당성은 다른 나라에 비하여 극히 좁게 인정됨으로써 파업이 노사관계의 이해관계의 조정기능을 거의 수행하지 못하도록 규율되고 있다. 특히, 파업의 목적이나 주체에 대해 판례에 의해서나 제도에 의해서 지나치게 엄격하게 규율하고 있으나, 그것이 노사관계의 안정으로 이어지기보다는 오히려 이른바 불법파업을 양산하는 부정적인 효과만을 초래하고 있다. 따라서 파업에 대한 절차적 규율을 명확히 함과 동시에 쟁의행위의 주체나 목적 면에서의 제한을 대폭적으로 완화하여 집단적 노사관계질서를 노사간의 자치를 중심으로 재구성하는 노력이 무엇보다 필요하다. 제 5장의 정책방향 제시는 다음과 같다. 노사관계는 계급?계층적 기반에 있는 노동자들의 집단적, 사회적 문제라는 차원에서 시민사회(civil society)의 문제이다. 특히, 노동자들의 의식과 관행은 빈번히 사회적으로 형성되고는 한다. 아울러 노사관계는 시장 영역에 속하기도 한다. 노동시장에서 사용자와 피용자의 관계로 맺어지는 행위가 노사관계의 기반이 된다. 그러나 무엇보다도 노사관계는 궁극적으로 법질서를 중심으로 한 국가적인 차원에서 진행된다. 한국의 파업구조는 사회적 합리성, 경제적 효율성, 법적 정당성에서 지속적인 과제를 낳고 있으며 이의 개선 없이는 사회적 안정, 기업의 경쟁력 제고, 법치주의 실현이 이루어지기 힘들다. 본 연의 예정시점을 예측할 수 있기 때문에 예방적 조정이 가능할 수 있고 조정의 실효성을 높일 수 있는 것이다. 따라서 쟁의행위에 대한 절차적 규제를 명확히 규정할 필요가 있다. 다만, 쟁의행위에 대한 추가적인 제약이 되지 않도록 당사자의 자치를 기본으로 하면서, 규제적으로 작용하지 않도록 배려할 필요가 있고, 현행 노조법상의 지나친 벌칙조항은 삭제하는 것이 바람직할 것이다. 이러한 절차적 제한의 명확화는 노사관계준칙형성에 유용한 측면이 있지만, 그 전제가 충족되지 않으면 안된다. 앞에서 살펴본 바와 같이 우리나라의 파업의 정당성은 다른 나라에 비하여 극히 좁게 인정됨으로써 파업이 노사관계의 이해관계의 조정기능을 거의 수행하지 못하도록 규율되고 있다. 특히, 파업의 목적이나 주체에 대해 판례에 의해서나 제도에 의해서 지나치게 엄격하게 규율하고 있으나, 그것이 노사관계의 안정으로 이어지기보다는 오히려 이른바 불법파업을 양산하는 부정적인 효과만을 초래하고 있다. 따라서 파업에 대한 절차적 규율을 명확히 함과 동시에 쟁의행위의 주체나 목적 면에서의 제한을 대폭적으로 완화하여 집단적 노사관계질서를 노사간의 자치를 중심으로 재구성하는 노력이 무엇보다 필요하다. 제 5장의 정책방향 제시는 다음과 같다. 노사관계는 계급?계층적 기반에 있는 노동자들의 집단적, 사회적 문제라는 차원에서 시민사회(civil society)의 문제이다. 특히, 노동자들의 의식과 관행은 빈번히 사회적으로 형성되고는 한다. 아울러 노사관계는 시장 영역에 속하기도 한다. 노동시장에서 사용자와 피용자의 관계로 맺어지는 행위가 노사관계의 기반이 된다. 그러나 무엇보다도 노사관계는 궁극적으로 법질서를 중심으로 한 국가적인 차원에서 진행된다. 한국의 파업구조는 사회적 합리성, 경제적 효율성, 법적 정당성에서 지속적인 과제를 낳고 있으며 이의 개선 없이는 사회적 안정, 기업의 경쟁력 제고, 법치주의 실현이 이루어지기 힘들다. 본 연의 예정시점을 예측할 수 있기 때문에 예방적 조정이 가능할 수 있고 조정의 실효성을 높일 수 있는 것이다. 따라서 쟁의행위에 대한 절차적 규제를 명확히 규정할 필요가 있다. 다만, 쟁의행위에 대한 추가적인 제약이 되지 않도록 당사자의 자치를 기본으로 하면서, 규제적으로 작용하지 않도록 배려할 필요가 있고, 현행 노조법상의 지나친 벌칙조항은 삭제하는 것이 바람직할 것이다. 이러한 절차적 제한의 명확화는 노사관계준칙형성에 유용한 측면이 있지만, 그 전제가 충족되지 않으면 안된다. 앞에서 살펴본 바와 같이 우리나라의 파업의 정당성은 다른 나라에 비하여 극히 좁게 인정됨으로써 파업이 노사관계의 이해관계의 조정기능을 거의 수행하지 못하도록 규율되고 있다. 특히, 파업의 목적이나 주체에 대해 판례에 의해서나 제도에 의해서 지나치게 엄격하게 규율하고 있으나, 그것이 노사관계의 안정으로 이어지기보다는 오히려 이른바 불법파업을 양산하는 부정적인 효과만을 초래하고 있다. 따라서 파업에 대한 절차적 규율을 명확히 함과 동시에 쟁의행위의 주체나 목적 면에서의 제한을 대폭적으로 완화하여 집단적 노사관계질서를 노사간의 자치를 중심으로 재구성하는 노력이 무엇보다 필요하다. 제 5장의 정책방향 제시는 다음과 같다. 노사관계는 계급?계층적 기반에 있는 노동자들의 집단적, 사회적 문제라는 차원에서 시민사회(civil society)의 문제이다. 특히, 노동자들의 의식과 관행은 빈번히 사회적으로 형성되고는 한다. 아울러 노사관계는 시장 영역에 속하기도 한다. 노동시장에서 사용자와 피용자의 관계로 맺어지는 행위가 노사관계의 기반이 된다. 그러나 무엇보다도 노사관계는 궁극적으로 법질서를 중심으로 한 국가적인 차원에서 진행된다. 한국의 파업구조는 사회적 합리성, 경제적 효율성, 법적 정당성에서 지속적인 과제를 낳고 있으며 이의 개선 없이는 사회적 안정, 기업의 경쟁력 제고, 법치주의 실현이 이루어지기 힘들다. 본 연구를 통해 나타난 이런 문제들을 개선하고 아울러 위 세 가지 목표들을 상호 충돌 없이 균형되게 달성하기 위해서는 파업성향이 높은 우리 노사관계 개혁을 위해 거시적 차원의 정책방향이 설정될 필요가 있다. 과거 우리나라의 노사관계가 상호불신, 대립적 노사관계의 성격을 가지게 된 구조적 요인 두 가지를 들자면 첫째, 시장에서의 경쟁부재에 따른 독과점구조 내지 이중구조, 둘째, 노사관계에 대한 정부의 선택적 개입(selective intervention)으로 볼 수 있다. 즉 기존의 독과점 지위가 인정되는 상황에서는 사용자가 굳이 노동자의 협조를 구하지 않아도 경영상의 심각한 위협에 노출되지 않고, 또한 잦은 파업에도 노동조합원이 실직의 위험에 노출되지 않기 때문에 사적 이익추구를 위한 양측의 대립구조는 당연한 결과로 나타났다. 아울러 노사관계에 대한 정부의 선택적 개입은 노사에게 정부개입에 대한 기대감을 조성하여 대립구도를 유발하고, 또한 그 타결과정에서 노사 당사자가 아닌 외부자(outsider)의 이익이 희생되거나 국민의 세금이 낭비되더라도 당사자에게는 유리한 타협안이 제시되는 경우가 빈번하였다. 결과적으로 중소기업 노동자, 비정규직 근로자, 실업자 등 외부자의 이익에 반하는 타협안?정책 등이 빈번히 제시되어 왔다. 이제 정부정책은 노사관계의 문제를 노사 당사자의 갈등을 봉합하는 대중적 처방으로부터 탈피하여 노사 당사자들이 자기 책임하에 타협하고 협력할 수 있는 기반을 조성함과 동시에 노사 갈등의 비용이 외부자나 국민 일반에 전가되지 않도록 일정한 차단막을 형성하는 데 초점을 두어야 한다. 나아가 조직노동자들만이 아닌 전체 노동자들의 문제가 정치화되어 가는 개방경제의 충격을 완화하기 위해 협약모델을 통한 본격적인 노동정치의 공간을 확장해 나가야 한다. 이를 위해서는 사용자들의 단결된 주도권이 필요하며 이에 대한 정부의 적극적 지원이 필요하다. 결론적으로, 한국의 파업구조를 혁신하기 위해서는 시장관계에 기초한 노사자치의 원칙, 국가 질서에 부합하는 법치의 원칙, 마지막으로 사회적 안정성 확보를 위한 협치(concertation)의 원칙이 균형되게 정립되어야 한다.