주요국의 산재보험 재활사업체계 연구

Abstract

산재장애인에게 일자리를 통한 재활은 금전적 보상만큼이나 중요한 것으로서, 개인과 사회의 건전한 유지에 무엇보다도 필요하다.오늘날 사회관계의 상당부분은 ‘일자리’ 및 일과 관련된 관계를 매개로 이루어지고 있기 때문에 산재장애인 개인의 자존감과 만족을 위해서는 일자리를 갖는 것이 필수적이다. 또한 산재장애인이 직업재활을 통해서 자립할 수 있게 된다면 장기적인 사회의 부담은 줄어들 것이다. 직업재활이 중요함에도 불구하고, 우리 사회의 현실을 보면 요양기간은 장기화하고, 요양 후 원직복귀율은 낮으며, 직업재활에 대한 제도적 지원은 아직 미비하다는 평가가 내려지고 있다. 요양기간의 장기화 및 이에 따른 재정손실은 현재에도 물론 문제가 되고 있지만, 앞으로 직업병 인정범위가 더욱 확대되면 확대될수록 더 큰 문제가 될 수 있다. 직업병의 경우 일반 재해에 비해서 치료 종결이 더 오래 걸리고, 완치와 그렇지 않은 상태 사이의 경계가 불분명하기 때문에 요양기간이 오래 걸릴 수 있는 가능성이 충분하다. 더욱이 병원 요양기간 동안에 한해서 소득보전적 성격의 현금급여인 휴업급여가 지급되는 우리나라의 구조 속에서는 요양기간을 장기화할 제도적 유인이 충분하다고 볼 수 있다. 이 속에서 직업병 인정범위의 확대는 곧 장기요양 환자의 증가로 귀결될 가능성이 크고, 이는 얼마 안가서 보험의 과중한 비용부담 및 산재환자의 도덕적 해이 등의 사회문제로 변화할 개연성을 갖는다. 그럼에도 불구하고 직업병 인정범위의 확대는 앞으로 우리가 나아가야 할 방향임에는 변함이 없다. 장기요양 및 부실한 직업재활의 문제를 해결하기 위해서는 결국 산재환자들이 장기요양을 할 유인은 줄이고, 직업재활을 할 가능성은 높일 수 있도록 제도를 개혁해야 할 것이다. 그렇다면 이러한 바람직한 제도는 과연 어떻게 이루어져야 할 것인가? 사회정책은 진공 속에서 이루어지는 것이 아니기 때문에 사회정책 및 제도설계에서 시행착오를 줄이기 위해서는 외국의 경험을 알고, 그 속에서 교훈과 시사점을 얻는 것이 중요하다. 외국의 경우 어떤 제도를 통해서 어떤 방식으로 산재환자의 장기요양 유인을 감소시키고, 직업재활을 돕고 있으며, 그 성과는 어떤가? 그 국가에서 그러한 제도와 정책이 발전한 이유는 무엇이었으며, 우리나라에 얼마나 적용가능한가? 이러한 질문에 대해서 보다 진지하게 생각하고 답을 찾아내는 것은 우리나라의 산재근로자 직업재활제도의 발전을 위한 밑거름이 될 것이다. 본 연구는 바로 이러한 문제의식에서 출발하였다. 우선 OECD국가의 (산재)장애인 재활체계를 통해 전세계적인 동향과 추세를 개괄적으로 살펴보았고, 다음은 일본, 독일, 프랑스의 산재보험 재활체계와 각 제도를 보다 구체적으로 살펴보았으며, 마지막에 그간의 연구내용을 토대로 한국 산재근로자 직업재활정책 설계와 관련한 시사점에 대해서 다루었다.

◈ OECD 국가의 장애인 재활체계

OECD 국가의 산재장애인 재활체계를 보면 다음과 같다. 대부분의 국가에서 산재보험은 사회보험체계에 속해있고 공공기관이 관리운영을 맡고 있으며 공공?민간 전달자에 의한 독립적인 산재보험제도를 채택하여 운영하고 있는 국가는 매우 소수이다. 대부분의 국가에서 산재장애인과 일반 장애인을 대상으로 한 프로그램은 분리되어 있다. 이는 두 제도가 각기 다른 재원구조를 가졌기 때문이기도 하고, 산재보험의 경우 일반 장애보다 장애판정의 최소기준이 더 관대하기 때문이기도 하다. 그렇지만 적어도 직업재 활 및 직업훈련과 관련해서는 산재장애인을 위한 재활체계와 일반 장애인을 위한 재활체계가 크게 다르지 않다. 이는 장애가 산재로 인한 것이든, 다른 사고로 인한 것이든, 직업병으로 인한 것이든, 다른 질병으로 인한 것이든지 필요로 하는 지원과 참여의 형태는 동일하기 때문이다. 또한 직업재활 및 직업훈련이라는 특수한 분야를 소수의 산재장애인만을 대상으로 할 경우 산재장애인의 접근성은 현저히 감소하기 때문이다. 따라서 원활하고 다양한 재활훈련의 실시를 위해서 산재장애인과 일반인 혹은 일반 장애인과의 통합체계를 유지하는 것이 일반적이다. 비용부담의 면에서는 산재장애인의 경우 산재보험에서 직업재활의 비용을 부담하는 국가가 거의 대부분이다. 산재장애인의 직업재활관련 전달체계를 구체적으로 보면 다음과 같다. 일반인과 통합하여 직업훈련이 실시되는 국가는 룩셈부르크, 헝가리, 체코, 영국, 스웨덴이고, 반대로 산재근로자만 특화된 직업재활체계를 가진 국가는 핀란드, 이탈리아, 포르투갈, 한국 등 4개국에 불과하다. 나머지 많은 국가는 대개 장애인에 대한 직업재활체계와 통합해서 직업훈련 및 직업재활이 이루어지고 있다. OECD(2003)의 보고서에 따르면 장애인 정책의 세계적인 추세는 현금급여를 위주로 하는 ‘보상’ 중심의 정책이 다소 퇴조하고 노동시장에의 ‘(재)통합’을 강조하는 활성화 정책을 강조하고 있는 것으로 나타나고 있다. 노동시장 통합 및 활성화 정책은 점차 강조되고 있는 추세로서 노동시장 통합정책이 축소되거나 과거의 수준인 국가는 없었고, 모든 국가에서 확대된 것으로 나타났다. 노동시장 통합 및 활성화 정책이 가장 확대된 국가는 네덜란드, 호주, 덴마크, 영국, 폴란드 등 5개국이었고, 이탈리아, 오스트리아, 독일, 노르웨이, 스페인, 스웨덴, 캐나다, 프랑스, 한국, 영국에서는 중간 정도의 확대 수준을 보였으며, 벨기에, 포르투갈, 스위스, 터키, 멕시코에서도 약하지만 통합정책이 확대된 것으로 나타났다. 전통적으로 관대한 급여를 지급하는 것으로 유명한 유럽국가들이 보상에서 통합으로 장애인 정책의 방향을 전환하는 추세는 그간의 관대한 상병급여 및 장애급여가 개인의 자활을 돕기보다는 도덕적 해이로 인한 급여 수급의 남용을 유발한다는 지적에 따른 것이다. 그리고 이 방법은 현금급여를 축소하거나 급여 수급의 조건을 어렵게 하고, 대신 노동시장 통합기제의 사용을 대폭 확대하는 것으로 나타났다. 장애인의 노동시장 (재)통합을 촉진하기 위한 법적 접근방식은 첫째, 시민법에 기초하여 차별을 금지하는 방식(차별금지법적 접근), 둘째, 사회적 규범에 기초하여 노동능력이 낮은 장애인을 일정 수준 고용하는 것을 강제하는 방식(고용할당제적 접근), 셋째, 고용주에게 장애인을 고용함으로써 발생할 수 있는 경제적 손실만큼 혹은 그 이상 보상해줌으로써 자발적으로 장애인을 고용하도록 하는 방식(인센티브적 접근)이 있다. 차별금지법은 모든 사람은 평등하게 태어났다는 것을 대전제로, 사회나 개인이 가진 장애인에 대한 편견 때문에 장애인이 불합리한 차별을 받는 것을 금지하고 있다. 노동시장 통합의 측면에서의 차별금지는 장애인이라는 이유로 채용, 승진, 퇴직, 기타 근로조건에서 ‘불합리하게’ 차별받는 것을 금지시키는 것이다. 장애인의 노동시장 통합을 위한 법체계로 강력한 차별금지법에 의존하는 국가는 미국, 캐나다, 영국, 호주로서 주로 영미형 체계에 속하는 국가로서 노동시장에의 개입을 최소화하고, 결과의 평등보다는 기회의 평등을 중시하고자 하는 정책적 지향에 기인한 것으로 해석할 수 있다. 최근 스웨덴, 노르웨이, 독일 등 몇몇 유럽국가에서도 더 일반적인 형태의 차별금지법안이 도입되었지만, 이는 기존의 규제를 보완하기 위해서 도입된 것이지 장애인의 고용과 관련하여 새로운 정책적 기초를 만들기 위하여 도입된 것은 아니라고 볼 수 있다. 다른 유럽국가에서는 헌법에 일반적 차별금지와 관련된 항목을 도입하거나, 다른 법에 차별금지 조항을 채택한 것으로 나타났다. 법정 고용할당제는 일정규모 이상의 근로자를 고용하고 있는 사용자(공부문과 사부문 모두 포함)에게 일정수 혹은 일정비율의 장애인을 고용하도록 하는 의무를 부과하여 장애인의 고용을 늘리려는 정책이다. 또한 사용자의 의무고용을 강제하기 위하여 의무고용을 이행하지 않은 사업주에 대해서는 대개 부담금을 징수하고 있다. 이 제도는 OECD 국가 중 1/3 이상의 국가에서 채택하고 있는 장애인 고용정책으로서, 대개「장애인고용특별법」혹은「장애인고용촉진법」에 규정되어 있다. 이 제도는 특히 프랑스, 독일, 폴란드, 오스트리아, 이탈리아, 터키, 한국 등에서 강력히 시행되고 있다. 장애인의 노동통합 정책을 전반적으로 자발적인 행위나 정보에 기초한 국가가 소수 있다. 이러한 정책은 정규적으로 모범적인 사업주에 대한 인증을 정규적으로 실시하고 잘못된 행위를 하는 사업주에 대한 고발 및 발표 등의 인식고양을 위한 캠페인으로부터 작업장 환경개선을 위한 보조금과 같이 인센티브 구조의 사용을 증진시키려는 노력에 이르기까지 다양하게 나타난다. 덴마크는 자발적인 행위나 정보에 기초한 국가의 대표적인 예이다. 장애인의 직업훈련과 관련되어 논의되는 주제는 장애인만을 대상으로 직업훈련을 실시할 것인가 아니면 비장애인과 통합하여 직업훈련을 실시할 것인가이다. 과거에는 장애인만을 대상으로 하는 직업훈련체계(전용형) 중심으로 장애인 직업훈련이 이루어졌지만, 최근 전용형에서 일반형으로 전환되는 추세가 두드러진다. 장애인 직업재활 비용의 재원조달은 세 가지 유형으로 구분할 수 있다. 첫째는 직업재활 비용을 사회보험에서 일부 재정지원하고, 장애보험 수급자가 아닌 인구집단에 대해서는 노동부 등 노동시장 기관에서 재정지원하는 국가이다. 대표적으로 오스트리아, 독일, 스페인, 미국과 같은 국가가 있으며, 가장 많은 국가가 이 집단에 속한 다. 둘째는 직업재활에 드는 비용을 모두 정부의 일반회계에서 재정지원하는 국가로서 호주, 폴란드, 노르웨이가 이 집단에 속한다. 셋째는 급여에 대한 집행을 맡은 기관이 단독으로 직업재활에 드는 비용을 책임지는 국가로서 덴마크의 지방정부, 스위스의 장애보험 등이 이에 속한다. 재활서비스의 제공주체를 보면 정부에서 서비스를 제공하는 경우, 서로 경쟁하는 민간공급자를 통해서 서비스를 제공하는 경우, 공-사 서비스 공급자간의 혼합을 통해서 서비스를 제공하는 경우로 나누어 볼 수 있다. 직업재활 서비스를 정부에서 제공하는 국가는 프랑스와 스웨덴으로서, 정부 직속의 협회나 센터를 통해서 서비스를 제공한다. 서비스의 제공을 완전히 민영화한 경우는 호주, 미국, 네덜란드인데, 이들은 상호 경쟁하는 민간 사업자를 통해서 직업재활 서비스를 제공하고 정부는 규율하는 역할만을 한다. 공-사 혼합으로 서비스가 제공되는 경우는 오스트리아, 독일, 포르투갈, 스페인으로서 대체로 재활서비스 제공에 대한 책임이 있는 보험기관이 독자적인 재활센터를 운영하지만 민간위탁이 더 적절할 경우 민간위탁을 통해서 해당 서비스를 제공한다. 장애인의 노동시장 통합을 위한 프로그램에 대한 접근성은 그 국가가 어떤 법적 접근방식을 택하고 있는가에 따라서 달라진다. 고용할당제를 사용하는 대부분의 국가에서는 고용 프로그램에 대한 수급자격과 고용할당제를 위한 자격에 같은 조건이 이용되는데, 이는 대체적으로 모든 프로그램에 대한 일관된 접근성을 보장한다. 고용할당제가 없는 국가라 할지라도 네덜란드, 노르웨이, 스웨덴은 이와 유사한 접근방식을 사용하는데, 이러한 접근방식은 프로그램의 전체 세트에 대한 적절한 접근성을 보장한다. 차별금지법을 기초로 하는 영어권 국가에서는 고유의 특별한 정의를 가지고 있으며, 고용 프로그램의 제공은 사부문 공급자, 주정부, 지방정부 등이 경쟁하고 있다. 직업훈련의 수급자격은 직업훈련 프로그램을 거친 후의 직장획득 가능성이지만, 직업훈련에 대한 강제정도는 국가마다 다르다. 직업훈련에 대한 강제정도와 비용지출 정도를 기준으로 OECD 국가의 직업훈련을 구분해 보면 직업재활에 대한 강제성이 강한 국가는 독일, 오스트리아, 덴마크, 독일, 노르웨이, 스웨덴, 스위스, 스페인으로서 대부분 라인란트 체계와 노르딕 체계의 국가인 것으로 나타났다. 자발적 직업재활을 강조하는 국가는 호주, 캐나다, 프랑스, 한국, 포르투갈, 영국, 미국, 이탈리아, 멕시코로서 영미형 체계와 라틴형 체계 등이 대표적이다. 직업훈련에 대한 비용지출 정도를 보면, 재활훈련을 얼마나 강제하는가에 따라서 비용지출 수준이 달라지지는 않았다. 즉, 직업재활 훈련을 강제하는 경우와 자발적 재활훈련을 택한 경우 모두 직업훈련에 대한 비용지출이 높은 국가가 많은 것으로 나타났다. 직업훈련에 대한 비용지출이 낮은 국가는 스페인, 벨기에, 네덜란드, 폴란드, 터키, 이탈리아, 멕시코 등으로서 미성숙 체계의 국가와 일부 라틴계 국가가 이에 속하고 있다. 그 이외의 국가는 대부분 직업훈련에 대한 비용지출이 높게 나타나고 있다. 산재장애인을 비롯한 모든 중도 장애인에 대한 직업훈련은 의료재활과정의 초기부터 실시되어야 한다. 그러나 실제로 직업훈련이 시작하는 시기를 보면 대부분 훨씬 나중 단계이다. 직업재활이 의료적 처치의 초기부터 즉각적으로 실시되는 국가는 스웨덴과 독일 등 극소수에 불과하다. 치료가 다 끝나고 의료적 조건이 안정화된 이후에야 직업재활이 시작되는 국가가 대부분이고, 드물게는 장애판정이 이루어진 1년 이후에야 시작되는 경우도 있다. 고용주에 대한 의무를 부과하는 방식은 고용창출 및 유지에 대한 것과 재활 및 상병급여에 대한 것으로 나누어 볼 수 있다. 고용주에게 고용창출 및 유지 의무를 부과하는 정도는 장애인 고용에 대한 법적 접근을 어떻게 하는가에 따라서 달라진다. 법정 고용할당제에 기초한 정책은 고용주에 대한 의무부과가 가장 강력한 것이고, 차별금지법에 기초한 정책 또한 고용주에게 장애인이 일할 수 있도록 설비를 갖추고 편의시설을 설치하며 작업 스케줄을 조정하는 등의 조치를 할 것을 요구하는 등 평균 이상의 고용주 의무를 부과하는 경향이 있다. 일반 노동법과 작업환경법에 기초한 국가로서 고용주의 의무 정도는 의무고용할당제에 기초한 국가와 차별금지법에 기초한 국가의 중간 정도의 수준이다. 반면 자발성에 기초한 정책을 펴는 국가는 고용창출 및 유지에 대한 고용주의 의무를 부과하지 않고 있다. 고용주가 재활과정에 참여할 것을 법으로 강제하고 있는 국가는 거의 없다. 네덜란드와 스웨덴의 경우 고용주가 장애를 입은 근로자에 대한 개별 재활계획을 재해를 당한지 8주(스웨덴) 혹은 13주(네덜란드) 이내에 사회보험기관에 제출해야 한다고 하지만, 실제로는 대부분의 고용주는 이를 이행하지 않고 있다고 한다. 기존 연구에 의하면 상병급여의 지급여부와 평균 상병자수간의 명확한 상관관계는 없다고 하지만, 각국의 실제 경험 속에서는 상병급여에 대한 정책이 변화하면 변화 초기 근로자의 행위는 극적으로 달라진다. 중증장애인에 대한 특별고용 프로그램은 보조금 고용, 지원고용, 보호고용의 세 가지로 나누어 볼 수 있다. 보조금 고용이란 장애인의 고용에 대해서 사업주에게 보조금을 지급하는 것으로서, 사업주가 장애인을 고용함으로써 발생하는 임금, 사회보장기여금 등의 노동비용에 대해서 보상해 주는 것이다. 보조금 고용을 사용하는 거의 대부분의 국가에서 보조금 지급기간을 일정기간으로 한정하고 있다. 지원고용이란 중증장애인에게 지원서비스를 제공하여 일반인과통합된 작업장에서 일할 수 있도록 해주는 것이다. 즉, 중증장애인을 각각 분리배치시키고, 개별 직무지도원(individual job coach)을 통해서 종합적인 현장지원(on-the-job support)을 제공하여 일반인과 같이 작업할 수 있도록 지원하는 것이다. 지원의 내용에는 직무에 대한 것뿐만 아니라 교통시설 이용, 식사, 화장실 이용, 상담과 같은 서비스도 포함된다. 지원고용은 비교적 최근에 시작된 것으로서 전체 노동연령 인구대비 지원고용을 받는 사람의 비율이 1% 가까이 되는 국가는 전체 OECD 국가의 1/3 정도이다. 보호고용이란 통상적인 고용이 될 수 없는 장애인을 위해 보호적인 조건에서 행해지는 훈련과 고용을 의미하는 것으로서, 보호작업장일 수도 있고 일반 기업의 특별사업 분야 혹은 보호된 부문일 수도 있다. 보호고용은 보호작업장, 재가고용, 소집단 고용, 옥외작업 프로젝트, 사무작업 프로젝트 등으로 나눌 수 있다.

◈ 일본, 독일, 프랑스의 산재근로자 직업재활체계

1. 일본의 산재근로자 직업재활체계

일본의 산재근로자 요양체계를 보면, 병원요양은 산재보험에서 관리하지만 재활과정은 고용보험에서 일반 장애인과 동일하게 관리하고 있다는 점에서 한국과는 차이를 보인다. 일본에서 장애인 직업재활에 대하여 보다 구체적이고 체계적인 관심을 갖고 따로 재정이 할당되기 시작한 것은 기업에 대해서 장애인 의무고용제도를 실시하고 미실시할 경우 분담금을 징수하기 시작한 1987년 이후로 그리 오래된 일이 아니다. 이전에는 장애인만을 위한 직업재활에 활용할 수 있는 재원은 산재보험기금의 재원이 유일하였기 때문에 장애인 직업재활은 산재보험을 재원으로 산재근로자에 대해서 주로 실시되었다. 그러나 1987년「장애인의 고용촉진에 관한 법률」에 의하여 상용근로자 56명 이상의 일반 민간기업의 사업주는 상용근로자 1.8% 이상의 장애인을 고용해야 하고, 이를 지키지 못하는 기업에 대해서는 부족한 부분에 대해서 일정수준의 벌금을 징수하며 이를 재원으로 장애인 고용과 관련된 조성금, 장려금 등의 사업을 시행하고 있으며, 기타 고용보험의 기금을 이용한 직업훈련사업을 실시하고 있다. 장애인의 고용과 관련된 장려금, 조성금 및 직업훈련사업의 궁극적인 목적은 단순히 산재근로자의 직업유지나 직업복귀보조금 자체에 있는 것이 아니라 이들이 산재와 직업병을 극복하여 다시 일터로 돌아갈 수 있도록 도와주는 것일 것이다. 일본 산재근로자 재활체계의 가장 큰 특징은 의료재활과 직업재활이 원칙적으로 분리되어 산재근로자에 대한 의료재활은 산재보험, 직업재활은 고용보험을 재원으로 하고 있다는 것이다. 이는 산재근로자가 모두 산재보험과 동시에 고용보험에 가입되어 있기 때문에 고용보험의 피보험자이기도 하기 때문에 가능한 일이다. 따라서 산재근로자는 직업재활의 과정에 들어가게 되면 산재근로자로서가 아니라 일반 장애인으로서 받을 수 있는 모든 지원을 받게 된다. 즉, 일본의 산재근로자 직업재활체계에서는 산재근로자만을 대상으로 한 사업보다는 전체 장애인을 대상으로 직업재활사업을 실시하고, 산재근로자는 장애인 중의 하나로 그 체계를 이용하고 있다고 볼 수 있다. 일반 장애인에 대한 직업재활사업이 다양한 여러 모습을 갖고 본격화된 것은 장애인에 대한 의무고용제도를 도입하고, 이를 지키지 못한 기업에 분담금을 부과하며 그 재원으로 장애인 고용촉진협회에서 직업재활사업을 실시한 이후라고 볼 수 있다. 그 이전 장애인의 직업재활과 관련해서는 산재보험에서의 접근이 주를 이루었다고 볼 수 있다. 산재병원, 키비코겐 의료재활센터, 종합 척수손상센터, 산재재활센터 등은 산재보험에서 시작된 대표적인 산재근로자 재활기관이다. 일반 장애인에 대한 직업재활사업을 실시하면서 기존에 있었던 산재장애인에 대한 직업재활체계는 일반 장애인을 위한 체계와 병립하여 운영하되 대상을 일반 장애인까지 확대하여 실시하고 있다. 즉, 일본에서 산재를 당했을 경우, 산재근로자는 병원 요양 이후 직업재활을 받게 되는데, 이 때 장애인 직업재활을 하는 제도 중의 하나를 이용할 수 있으며, 그 제도는 산재보험에서 처음 시작한 것일 수도 있고, 그렇지 않은 것일 수도 있다. 일반 장애인이 직업재활을 받고자 할 경우 이용할 수 있는 제도 또한 산재보험을 시초로 하는 제도일 수도 있고, 그렇지 않을 수도 있다. 이를 종합하면, 일본 장애인 직업재활체계의 경우 제도 시행 주체는 아직까지 통합되지 않았지만, 대상자는 산재장애인을 포함한 일반 장애인 전체로 통합되어 운영되고 있다고 볼 수 있을 것이다. 일본의 직업재활사업은 일정기간 동안의 훈련 후 직장복귀의 가능성이 높다고 판단되는 장애인을 대상으로 하고 있기 때문에 실제로 요양 후에도 바로 직장복귀를 이루지 못하는 중증의 산재근로자의 경우는 거의 들어갈 수 없는 실정이다. 실제로 중증의 산재근로자 중 직업재활로 이행하는 경우의 수는 매우 적다. 이는 장애인 직업재활사업이 ‘산재’ 등과 같이 특정한 분야에 초점을 두지 않고 일반형 체계로 진행되기 때문에 나타나는 현상으로 볼 수 있을 것이다. 그러나 일본에서는 일반적으로 나타날 수 있는 이러한 어려움을 ‘개별화’를 통해서 극복하고자 하고 있다. 즉, 일본의 직업재활부문에 있어 가장 주목되고 있는 것은 의료재활의 단계에서부터 산재근로자 한 사람 한 사람에 대해 특성에 맞는 직장복귀를 체계적으로 준비시킨다는 점이다. 또한 장애인 수첩을 갖고 있지 않은 경우라도 직업재활기관에서 직업재활 단기훈련을 받도록 하는 것이 새롭게 시도되고 있다. 일본의 산재보험체계에는 의료재활이 종료되었음에도 불구하고, 직장복귀가 원활하게 이루어지지 않은 경우에 재활급여와 같은 직접적인 수입보전적 성격의 현금급여는 설정되어 있지 않다. 일본에서는 간단한 경작업을 할 수 있을 정도로 노동능력이 회복되었다고 판단되면 휴업급여의 지급이 중단된다. 다만 그것을 결정할 권한은 각 지역의 노동감독서에 있다. 대기업이 아닌 종업원이 소수인 중소기업의 경우는 간단한 경작업이 가능하다 할지라도 대기업과 달리 곧바로 직장복귀가 반드시 가능하지는 않기 때문에 이러한 상황을 참작하여 휴업급여의 지급을 얼마 동안 연장해 주는 탄력적인 운영을 하고 있는 곳도 적지 않다.

2. 독일의 산재근로자 직업재활체계

독일의 산재보험에서는 산재의 예방이 무엇보다도 중요하며, 일단 산재가 발생한 이후에는 보상보다 재활에 노력을 기울여야 한다는 것을 원칙으로 천명하고 있다. 이렇게 독일의 산재보험에서는 산재근로자에 대한 현금보상보다는 이들에게 적절한 재활 프로그램의 제공을 통해서 다시 일자리로 돌아갈 수 있도록 하는 것에 보다 강조를 두고 있으며, 산재근로자의 재활을 위한 다양한 프로그램을 개발하고 운영하고 있다. 또한 독일에서는 장애인 의무고용부담금 제도를 도입?운영하여 장애인에 대한 직업재활을 직?간접적으로 지원하고 있다. 이 제도는 사업체의 규모에 따라서 사업주가 일정수준의 중증장애인을 고용하여야 한다는 것을 법으로 명시하고, 이를 지키지 못한 사업주는 부담금을 납부하도록 하고, 기준 이상 고용한 사업주에게는 보조금을 지급하도록 하고 있다. 또한 이 법에 의해서 징수된 부담금은 중증장애인의 일자리 창출과 직장참여 후원을 위해서 사용하도록 하고 있어 다양한 재활사업의 재원이 되고 있다. 독일 산재보험조합의 산재근로자 재활사업의 목표는 우선적으로 원활한 노동생활 및 사회생활 참여를 후원하는 것이다. 이렇게 사회공동체 생활에의 참여를 촉진시키는 것을 재활사업의 목표로 삼는 것은 산재근로자를 사회공동체의 일원으로 인식시키고, 개개인의 선호와 능력에 적합한 사회구성원의 자리를 확보시키기 위한 것이다. 이를 위한 기본 원칙은 첫째, 사회 속으로 통합(Integration in die Gesellschaft)시키고, 둘째, 가능한 한 신속히 개입(moeglichst fruehzeitige Intervention)하며, 셋째, 산재근로자 개개인의 상황과 특성을 고려하여 개별적인 원조(individuelle Hilfe)를 한다는 것이다. 독일의 산재근로자 재활사업의 특징을 간략히 살펴보면 다음과 같이 요약해 볼 수 있다. 첫째, 독일 산재보험은 무엇보다도 산재예방과 함께 재활을 최우선으로 하고 있다. 즉, 산재에 대한 보상에서 연금지급보다는 재활훈련 및 이에 따른 급여를 우선시한다. 또한 산재근로자에 대한 향후의 간호보다는 재활을 먼저 적용하고 있다. 이는 산재에 따른 금전적인 보상도 중요하지만, 가능한 재활을 통하여 직장복귀 및 재취업하도록 하는 것을 더 중요하게 생각하는 것이다. 재활을 강조하는 것은 산재근로자가 산재이전의 상태로 사회공동체의 삶에 다시 참여할 수 있도록 기회를 제공하는 것이 산재보험의 최우선 목적이라는 것을 나타낸다. 둘째, 산재발생 후 산재근로자에 대한 재활을 시행할 때 개별 상황에 주어진 가능성과 필요성들을 고려하여 가능한 한 초기에 대응하고 있으며, 산재근로자에 대한 구체적인 개인상황과 장애를 고려한 개별적인 원조를 기본원칙으로 하고 있다. 셋째, 독일연방에서는 일반 장애인과 산재장애인의 특별한 구분 없이 전체적으로 재활사업을 추진하고 있다. 또한 산재사고의 원인과 관계없이 산재발생 결과에 대한 결과주의의 원칙에 따라 근로사고 및 출퇴근 사고에 따른 적절한 재활조치 및 보상에 필요한 대책을 강구하고 있다. 3. 프랑스의 산재근로자 직업재활체계

프랑스에서 산재근로자에 대한 직업재활제도가 체계적으로 구성된 것은 산재근로자를 포함한 장애인 일반에 대한 직업적 보호와 지원을 사회적 의무로 규정하고 시행하도록 한 관련 법률의 제정을 통해서였다. 프랑스는 일찍이 1898년에 산재보험제도를 도입했지만 1975년까지 장애인(일반장애인과 피재장애근로자 모두)에 대한 신규고용, 직업유지 그리고 직장복귀 등을 법률을 통해서 명시해 놓지 않고 있었다. 이후 1975년 6월 30일, 장애인들의 고용에 관한 국가의 의무를 일반적이고 원칙적인 수준에서 규정한 법을 제정하였다. 그러나 1975년 6월 30일 법은 선언적 수준의 규정을 담고 있을 뿐으로 관련 주체들에 대한 의무와 권리의 명시가 불분명하였다. 피재장애근로자들과 관련하여 보다 구체적이고 실행적 의미를 갖는 법은 이 법을 개정하여 1987년 7월 10일에 통과된 법이다. 이 법이 실행되면서 기존에 일반 장애인과 피재장애근로자에 대한 신규고용, 직업유지, 직장복귀에 대한 보호규정이 없었던 종업원 20인 이상의 기업은 단체협약의 내용에 장애인 의무고용 목표조항을 의무적으로 포함시키게 되었고, 신규고용, 직업유지, 직장복귀 등을 통하여 장애인에 대한 의무고용비율을 유지해야만 하게 되었다. 이처럼 기업측에 대하여 일정비율의 장애인 의무고용을 규정하고 있는 ‘1987년 법’의 또 하나의 중요한 의미는 장애근로자측에 대한 것으로 직업재활보조를 위한 법적 원칙을 명시하고 있다는 점이다. ‘1987년 법’에 따라서 산재근로자에게 직업복귀를 위한 의학적 지원, 기능적 지원, 그리고 직업재훈련, 창업지원 등 직업재활과 직업복귀에 관련된 보상과 지원이 제도화되기 시작했는데, 이러한 보상과 지원의 궁극적 목적은 단순히 산재근로자의 직업유지나 직업복귀보조금 지급 그 자체에만 머무르지 않고 장애근로자들이 산재 와 직업병을 극복하여 노동능력을 회복하도록 직업재훈련의 기회를 확대하고 이들의 회복상태와 건강상태에 적절한 직업과 직무를 찾을 수 있는 기회를 확대하는데 있다. 프랑스의 직업재활체계가 작동되기 위해 필요한 요소들은 법적 규정, 운영주체들의 유기적 역할분담, 재원확보를 원천적으로 보장해주고 있는 기업의 장애인 고용비율에 대한 의무, 그리고 의학적?기능적 재활을 위한 구체적 프로그램 등으로 구성되어 있다. ‘1975년법’은 장애인 고용에 대한 국가의 의무를 일반적이고 원칙적인 수준에서 명시화한 이후 ‘1981년법’과 ‘1992년법’은 새로 장애인이 된 근로자들을 위한 특별 직업유지정책을 포함하고 있다. 초기에는(1981년법) 산재관련 장애에만 적용되었으나, 이후에는(1992년법) 비산재관련 장애에도 적용되었다. 특히 ‘1987년법’은 기업의 장애인 고용에 대한 의무비율을 명시하고 있는데, 이 법의 시행을 통해 장애인들의 고용은 증가하고 퇴직은 현격하게 줄어들었다. 프랑스의 장애인 직업재활 및 고용정책의 주요 주체는 국가, 사회보험공단 그리고 AGEFIPH이다. 이 세 주체의 역할은 각각 법적, 제도적 의무사항을 준수하도록 강제하는 것, 구체적인 사업을 시행하는 것 그리고 구체적 사업 운영과 함께 이와 관련된 사업에 대한 재정적 회계를 담당하는 것 등이다. 사회보험공단이나 AGEFIPH가 이 사업과 관련한 장애근로자와 기업의 요구에 구체적인 해답을 제공해 주는 것에 비해, 국가는 그러한 절차의 진행에 대한 확인, 감독의 역할을 한다. 비록 세 주체들의 역할은 다르지만 정책집행 과정에서 서로 일관성과 보완성의 원칙을 유지하고 있다. 국가의 주무부서인 사회보장고용연대부는 직업재활사업에 관련된 제반 기관, 기구들의 사업수행 과정을 점검하고 ‘1981년법’, ‘1992년법’, ‘1987년법’ 등에 근거한 법적 의무사항의 준수 여부를 확인, 감독한다. 사회보험공단 중 직업재활과 관련된 부서는 근로자 의료보험공단인데 직업재활과정에 있는 장애근로자들에 대하여 일일급여, 연금의 지급 등의 형태로 기본적인 보상과 급여를 담당하고 있다. 직업재활사업을 구체적으로 수행하는 특임 기관으로서 AGEFIPH는 제반 직업재활사업에 대한 재정적 지원을 담당하고 있고, COTOREP는 장애근로자에 대한 상태를 공식적으로 판정하는 역할을 하고 있다. COTOREP의 구체적 역할은 장애등급, 장애유형을 분류하고 장애유형별로 적절한 직업을 평가, 판정하며 이에 따라 장애유형별 직업재활 방식을 도출하여 장애유형별로 적절한 직업훈련과정을 알선하고 이 과정에서 필요한 기술적?재정적 지원도 담당하고 있다. ‘1987년법’에서는 장애인 의무고용비율?벌과금 제도를 도입하여 종업원 20명 이상 기업의 경우 전체 근로자 가운데 장애인 고용비율을 6% 이상 의무적으로 유지하도록 규정하고 있다. 이러한 규정은 결과적으로 기업으로 하여금 기업내 장애근로자의 직업유지를 보장하는 의무사항으로 기능하고 있다. 장애근로자 직업유지와 직업복귀정책의 성공적 실현을 위해서 기업과 장애근로자 각각에게 유인이 되는 지원정책을 시행하고 있다. 우선 기업측과 관련한 것으로 장애근로자 직업유지기업에 대한 재정적 지원정책이 AGEPIPH(‘고용과 직업유지 프로그램’, ‘직업유지보조금’ 및 ‘재적응지원금 사업’)와 국가(‘선도적 고용계약-CIE’ 등)에서 각각 시행되고 있다. 그리고 장애근로자측에 관련된 것으로 직업재훈련기간 동안의 보상과 급여지급 제도는 물론이고 재훈련과정 수료 보너스, 창업지원금 신용대출 프로그램 등이 있다. 프랑스의 산재근로자 재활제도가 우리에게 주는 시사점은 다음과 같다. 첫째, 프랑스의 장애근로자 직업재활 및 고용정책은 명문화된 법적 규정에 의해 관련 당사자들(장애근로자, 기업, 재활프로그램 운영 주체 등) 모두가 보편적 의무, 권리로 인식하게 됨으로써이후 시행되는 구체적인 관련 제도가 능동적으로 작동될 수 있었다.

따라서 우리의 경우에도 장애근로자 직업재활정책의 정당성을 공유하고 제도 시행 이후 발생할 수 있는 권리?의무를 둘러싼 분쟁을 최소화하기 위해서 법적 규정을 명확히 할 필요가 있을 것이다. 둘째, 프랑스의 경우 직업재활서비스 운영주체의 체계적 역할분담이 비교적 정교하게 이루어져 있다. 특히 주목할 점은 구체적인 재활서비스의 시행과 기업으로부터의 기여금 징수를 전담하는 기관(AGEPIPH)이 설립되어 관련 업무의 전문성, 효율성, 일관성 유지가 용이하게 되고 있다는 것과 장애근로자에 대한 상태를 공식적으로 판정하는 기관(COTOREP)이 설립되어 장애등급, 장애유형의 분류는 물론이고 장애유형별로 적절한 직업을 평가, 판정하여 장애유형별로 적절한 직업훈련과정을 알선하는 역할까지 지속성과 일관성을 갖고 사업을 수행하고 있다는 점이다. 셋째, 프랑스는 장애인에 대한 기업의 의무고용비율을 법률로 규정함으로써 두 가지 중요한 문제를 동시에 제도화하고 있다. 즉, 기업의 장애인 고용에 대한 의무의 실효성 확보가 제도화됨과 동시에 산재근로자 직업재활서비스를 위한 안정적 재원확보 구조도 제도화되었다는 것이다. 우리나라의 경우도 이와 유사하게 장애인 의무고용제도가 있지만, 해당 기업을 대기업에 한정하고 있으며 의무고용의 비율도 낮다. 따라서 고용의 실효성이나 안정적인 재원확보의 보장이 어려운 경향이 있다. 앞으로 의무고용의 범주를 점차 확대하고 의무고용의 비율을 높이는 한편, 고용의 실효성을 확보하기 위한 노력이 필요하다 하겠다. 넷째, 프랑스의 직업재활서비스의 내용과 관련해서 보면 의학적?기능적 서비스, 다양한 직장복귀지원 프로그램, 즉 의료재활 프로그램, 근로환경 조정, 기업에 대한 유인적 성격을 갖는 여러 가지 유형의 고용계약, 그리고 장애근로자에 대한 직업훈련, 창업지원 등을 통하여 기술적 지원과 재정적 인센티브를 근로자와 기업 쌍방에 동시에 부여함으로써 높은 직업복귀율을 기록하고 있다. 우리나라의 특수한 상황에 적절한 직업재활사업을 다양하면서도 유기적인 프로그램 결합으로 개발하기 위해서는 기업, 근로자, 관련 연구기관, 산재보험 담당기구 등으로 구성된 직업재활사업 전담팀의 구성도 고려해 볼 수 있을 것이다.

◈ 한국 산재근로자 직업재활정책 설계와 관련한 시사점

우리나라의 경우 요양과 직업재활이 동시에 이루어지기 어렵고, 직업재활을 개시하면 소득이 감소하고, 요양 중이기만 하면 휴업급여가 지급되기 때문에 실질적으로는 기간 제한 없이 휴업급여를 지급받을 수 있다는 점은 직업재활에 대한 유인을 감소시키는 제도적 조건을 갖추었다고 볼 수 있다. 재활급여의 무조건적인 도입 이전에 조기 직업재활을 실시할 수 있는 제도적 조건을 갖추고, 의료재활의 초기 단계부터 직업재활에 대한 계획을 세울 수 있도록 하는 것이 우선되어야 할 것이며, 재활급여를 도입할 경우 타급여 및 사회보험과의 관계 정립이 선행되어야 할 것이다. 조기 개입이 특히 중요한 부문은 직업병의 경우이다. 직업병은 완치가 어려운 동시에, 조기에 직업재활을 시작하는 것이 예후 및 직업유지에 결정적인 역할을 한다. 따라서 직업병 환자가 발생할 경우, 사업주 및 공단의 책임하에 상세한 재활계획을 치료 초기 작성하고, 이의 수행에 역점을 기울일 수 있도록 제도를 개선하는 것이 반드시 필요하다. 산재장애인을 비롯한 장애인에 대한 급여설계시 고려해야 할 점은 장애급여에 대한 의존성이다. 즉, 장애급여를 받으면서 노동시장에서 영구히 퇴출할 가능성을 낮추어야 한다는 점이다. 이 때 각 체계간의 경계를 분명히 하는 것은 무엇보다도 중요하다. 타급여를 받을 가능성이 적거나 수급조건을 만족시키기 까다로운 경우, 받을 수 있는 급여에 더 많이 몰리는 것은 당연한 일이다.

한국의 산재보험은 요양 중이기만 하면 수급기간이나 연령과 상관없이 휴업급여를 계속 받을 수 있으며, 산재보험과 노령연금의 체계적 연계는 아직 부족한 실정이다. 또한 재활훈련을 받을 경우, 휴업급여를 대체할 수 있는 마땅한 다른 급여가 부족한 실정이다. 그 결과 65세 이상의 고령자도 ‘요양 중’이기만 하면 휴업급여가 지급되고 있어 극소수이기는 하지만 80세 이상의 고령임에도 산재보험에서 휴업급여가 지급되는 경우가 발생하고 있다. 이러한 현 제도의 구조는 앞으로 직업병에 대한 보상의 확대와 맞물려 큰 사회적 문제로 대두할 가능성이 있다. 산재장애인의 휴업급여 의존성에 영향을 미칠 또 하나의 요인은 훈련기간 동안의 급여수준이다. 산재장애인이 직업재활을 받을 경우, 지급되는 급여수준이 휴업급여보다 상당히 낮고 휴업급여의 지급기간에 대한 제한이 실질적으로는 없기 때문에 산재근로자가 요양 이후 자연스럽게 재활로 옮겨가도록 하는 유인이 될 수 있을지는 의문이 든다. 재활급여 도입에 대한 논의가 지속되고 있으며, 이는 자체로서 의미 있는 시도이지만, 재활급여가 도입되면 다수 산재근로자가 자동으로 재활훈련에 참여하게 될 것이라고 기대하는 것은 다소 낭만적인 생각이다. 비록 매우 낮은 수준이지만 외국의 재활급여와 유사한 형태의 급여가 현재도 있으며, 그럼에도 불구하고 산재근로자의 재활훈련이 쉽지 않은 이유에 대해서 먼저 생각해 보아야 한다. 이는 산재보험제도와 타급여체계와의 관계, 조기 재활을 가능하게 하는 정책의 부족, 휴업급여 장기화를 근본적으로 막을 수 있는 방안의 부족 등 제도 전반의 문제점이 복합적으로 작용한 결과이다. 제도 전반의 문제점에 대해서 해결하지 않은 채 재활급여만 도입한다고 갑자기 산재장애인의 직업재활 및 노동시장 재통합이 극적으로 증가하기는 어려울 것이다. 제도의 구조적 문제점을 해결하지 않은 채 재활급여만 도입할 경우, 오히려 비용만 상승되는 결과를 초 래할 수 있을 것이다. 재활급여의 도입과 제도 전반의 구조개선은 동시에 이루어져야 할 것이다.