고용 없는 성장에 대한 대응전략 연구 (Ⅰ)

Abstract

본 연구의 목적은 국제기구 및 선진국의 일자리창출전략과 시행과정에서의 경험을 조사연구하고, 그로부터 우리나라에서 보다 효율적으로 일자리를 창출할 수 있는 전략 및 시행방안에 관한 시사점을 도출하고 한국형 고용전략을 모색하는 데 있다. 본 연구는 크게 「고용 없는 성장에 대한 대응전략 연구(Ⅰ)」과 「고용 없는 성장에 대한 대응전략 연구(Ⅱ)」로 나누어져 있다. 「고용 없는 성장에 대한 대응전략 연구(Ⅰ)」에서는 주로 주요 선진국의 고용전략 및 이에 대한 평가, 그리고 한국형 고용전략의 모색을 다루었고, 「고용 없는 성장에 대한 대응전략 연구(Ⅱ)」에서는 청년, 여성, 고령자 등 정책대상집단별로 나누어서 주요 선진국의 고용전략을 분석하였다. 「고용 없는 성장에 대한 대응전략 연구(Ⅰ)」 제2장에서는 주요 선진국에 대해서 고용전략의 기본 방향을 제시하고 있는 OECD 고용전략과 EU 고용전략을 비교연구하고 있다. 일반적으로, 노동시장의 성과는 경기호황 등 전반적인 경기 변동에 따라 영향을 받기도 하지만, 경제의 구조적 요인에 의해서도 많은 영향을 받는다. 이와 같은 사실은 제2차 세계대전 이후 30년 가까이 계속된 경기호황 기간 동안 3% 내외를 보였던 OECD 회원국들의 실업률이 1970년대 오일쇼크와 경기침체기를 거치면서 급증한 이후에는 경기가 회복되어 경제성장이 이루어져도 하락하지 않았다는 점에 의해서도 뒷받침되고 있다. 이러한 관점에서 OECD는 구조적 실업문제에 대처하기 위하여 1994년에 고용전략(jobs strategy)을 수립하였으며, EU는 1997년에 독자적인 고용전략(European employ- ment strategy)을 수립하여 추진하고 있다. OECD는 1994년에 OECD Jobs Study를 토대로 시장의 경직성이 시장기능을 왜곡시켜 환경변화에 따른 경제의 적응력(adaptability)을해함으로써 구조적 실업이 만성화되었다는 진단을 내리고 시장기능 회복을 위한 구조개혁 조치를 통해 경제의 적응력(adaptability)을 제고시켜야 한다는 처방을 내리고 있다. 반면, 유럽연합(EU)은 EU로의 경제통합 과정에서 EU 차원의 실업문제에 공동대처하기 위한 목적으로 고용전략을 수립하였으며, OECD 고용전략과 달리 시장기능을 중시하기보다는 유럽의 전통적인 사회모델을 토대로 하여 작업조직의 현대화를 통해 근로자와 기업의 적응력을 제고하고 적극적 노동시장정책을 강화해 실업자의 취업가능성(employ- ability)을 제고해 나감으로써 실업을 해소하고 고용을 증대시키고자 하였다. OECD 고용전략이 경제적 효율성과 사회적 형평성의 상호배타(trade-offs) 관계를 전제로 하는 반면, EU 고용전략은 양자를 동시에 달성할 수 있다고 믿는 등 경제적 관점이 서로 다르며 이에 따라 양 고용전략은 지향 목표와 접근방법 등에서 차이가 난다. OECD와 EU는 서로 다른 경제적 관점을 가지고 있으면서 그 경제적 관점에 따라 이들 제도?정책?법규를 서로 다르게 조합해 가고 있다. 그러나 동시에 양 고용전략은, 경제적 관점의 차이로 인하여 고용보호법규, 최저임금 등 일부 사항에서는 여전히 차이를 보이고 있기는 하지만, 기능?생산성을 반영해 임금이 결정되는 임금 차등화(wage differentials), 일을 통한 소득(making workay), 적극적 노동시장정책, 평생학습 등 핵심 개념에 대하여 공유의 폭을 넓혀 가는 등 상호 접근해 가고 있다는 점에서 상이한 관점에도 불구하고 공통적인 정책 접근을 할 수밖에 없고, 최소한 정책실무 차원에서는 사실상 큰 차이가 없다는 점을 확인하였다(OECD와 EU의 고용전략의 수렴 현상). 또한, 이들 제도?정책?법규의 조합과 그 상호작용은 국가에 따라 상이하게 나타나며, 그 결과 서로 다른 정책조합을 가지고도 유사한 노동시장성과를 낼 수 있다는 점도 확인하였다. 제3장에서는 OECD, ILO 등 국제기구 및 선진국의 일자리 창출전략과 시행과정에서의 경험을 조사연구하고, 그로부터 우리나라에서 보다 효율적으로 일자리를 창출할 수 있는 전략 및 시행방안에 관한 시사점을 도출하였다. 우선 OECD가 제시하고 있는 고용전략을 ① 적극적 노동시장정책, ② 기업가 정신, ③ 교육과 훈련, ④ 근로시간 유연성 및 시간제 근로, ⑤ 임금구조 및 임금유연성의 다섯 측면을 중심으로 살펴보고, 다음으로는 ILO가 제시한 성공적 고용창출정책을 국가별로 살펴보았다. 특히 서유럽국가, 스페인, 호주, 일본 등을 중심으로 성공 사례를 살펴보았다. 그리고 ‘일자리 없는 성장’에 대한 논의가 본격적으로 진행되고 있는 미국의 경험은 공공부문에서의 일자리창출과 민간부문에서의 일자리창출로 나누어 살펴보았다. 그리고 사회통합적 차원에서 활발히 논의되고 있는 사회적 일자리창출에 관한 외국 경험을 살펴보았다. 다음으로 국가별 정책시사점(ILO 및 미국)을 검토하였다. 우선 ILO는 오스트리아, 덴마크, 아일랜드, 네덜란드 등이 고용창출 및 실업 감소에서 성공적일 수 있었던 요인을 다음과 같이 정리하고 있다. 첫째는, 거시정책으로 안정성을 지향하는 거시경제정책은 임시적인 수요를 확장시키는 효과를 가져왔다. 1990년대 말 거시경제 측면의 호의적인 분위기가 4개 국이 노동시장에서 성공적인 결과를 얻는 데 중요한 요인으로 작용하였다. 둘째는, 적극적 노동시장정책이다. 유럽 고용전략의 중요성이 증대되면서 EU 국가들은 노동시장정책의 조직과 수행에 대해 보다 신중한 결정을 하게 되었다. 덴마크, 네덜란드, 아일랜드 3개 국은 GDP의 4.5%이상을 노동시장정책에 사용하였는데, 이는 미국의 10배에 해당하는 정도로 상당히 많은 것이었다. 조기은퇴 및 실업수당은 노동의 유연성을 기업에 제공하면서 노동공급을 감소하였다는 측면에서 실업 감소에 영향을 미친 것으로 평가받는 반면 휴가체제 및 일자리 교대와 같은 혁신정책은 노동시장의 문제에 대처할 수 있도록 하였다. 셋째는, 사회적 합의(social dialogue)로서 사회적 대화에는 정부, 기업 및 노동조합이 참여하여야 한다. 네덜란드(1982년), 덴마크(1987년), 아일랜드(1987년) 3개 국가는 사회적 의견교환을 통해 공식적인 사회적 협약을 도출하였다. 이러한 협약은 직면한 문제를 해결하기 위해 복지수준을 개혁하면서 임금인상을 완화하는 것이 주내용이다. 한편, 스페인의 경험에서 발견될 수 있는 성공적 고용전략은 5가지로 요약할 수 있다. 첫째, 직업훈련에 대한 새로운 법을 채택하여 훈련의 3개 하위체제를 통합하였다. 세 가지 하위체제는 직업훈련의 공식화, 훈련을 위한 새로운 프로그램 창출, 특히 취약계층을 위해 고용과의 연계이다. 둘째, 1997년 및 2001년의 노동규제의 변화에 따라 고용의 유연성과 안전성을 위한 체제를 마련하였다. 사회파트너간의 협약을 통해 사용자가 부담해야 되는 보상 수준 및 사회보장분담금을 특정 집단에 대해서는 낮출 수 있도록 하였다. 셋째, 주정부의 입장에서는 환경보호, R&D, 새로운 기술에 대한 투자를 권장한다. 재정정책에서 가장 중요한 부분은 세제이다. 세제감면과 사회보장분담금을 감면하면 임금의 6%,소득층의 경우에는 임금의 11%가 증가하는 것과 같은 효과를 가져왔다. 넷째, 노동시장의 구조가 관리구조의 복잡화, 분권화, 이용자 친화적인 접근과 단체 및 기관의 참여가 증대함에 따라 중재자의 역할을 실천하는 것이 필요하게 되었다. 다섯째, 지난 몇 년 동안 적극적인 정책을 수행하기 위해서는 책임과 행정당국이 점차적으로 지방으로 이행되었다. 이는 특히 교육과 적극적 고용정책에서 나타났다. 그리고 호주는 노동부에 연방고용서비스(Commonwealth Employment Services: CES)를 설치하고 공공고용서비스를 제공하여 왔는데, 1998년 CES는 민간부문과 지역공동체로 구성된 Job Net- work으로 대체되었다. 사용주와 구직자는 수수료를 납부하지 않고 서비스를 이용하였고 Job Network이 고객들에게 서비스를 제공하면 정부가 이에 대해 지급하였다. Job Network은 성과에 따라 지급 액수를 결정하는 것을 체계화하였고 민간서비스의 규모를 줄이는 것을 의도적으로 하였다. 정부는 Job Network의 서비스 영역에 대한 규제의 결정, 재정 배치에 대한 관리, 서비스 공급자의 선정, 노동시장에 대한 모니터링과 같은 것을 계속적으로 규제하는 역할을 하였다. 한편, 일본의 일자리창출정책에서의 성공 사례는 일본 소규모기업협회(Japan Small Business Corporation: JSBC)이다. JSBC는 중소기업의 개발에 참가하는 다양한 참가자의 수준을 지향하여 삼층구조의 훈련프로그램을 개발하였다. 이 프로그램은 중소기업을 지원하여 기업 성장을 증진하기 위한 것으로 인적자원의 질을 개발하는 것을 목표로 한다. 마지막으로 미국의 경우, 공공부문의 일자리창출은 세 가지 범주로 구분할 수 있다. ‘징검다리 일자리’란 공공부문에서 조달된 기금으로 만들어진 일자리에서 성공적으로 일정기간 고용되고 나서 참가자들이 보조금을 지급받지 않으면서 다른 사용자에게 이동할 수 있도록 다른 곳에서도 필요한 기술을 습득하도록 디자인된 일자리이다. 이러한 일자리에서는 일자리 탐색에 대한 활동을 지원하기도 한다. ‘시도하기 일자리’도 징검다리 일자리와 마찬가지로 참가자들이 일자리에 즉시 투입될 수 있도록 도와주고 일자리와 관련된 기술을 강화시키는 것을 도와주는 것이다. 그리고 지역개발 프로젝트를 통해 지역사회가 참가자들로부터 기대하는 것들에는 아동보육, 방과후 돌보기, 교육적 증진, 환경보호, 가족지원, 주택재건축, 건강 및 사회서비스, 레크리에이션, 지역공동체 시설의 리노베이션, 청년층 개발, 공공의 안전성 등이 있다. 다음으로 민간부문 일자리창출은 기업지원 프로그램을 통해 민간부문에서 임금을 얻는 일자리를 만들어 내는 것이다. 이 프로그램에서의 고용창출 전략은 크게 4가지이다. 첫째로, 훈련기업은 근로자를 훈련시켜 훈련받은 근로자가 장래에 괜찮은 정도의 임금을 받는 직업을 갖도록 하는 것인데, 주로소득층에서 취업하기 어려운 사람들을 대상으로 한다. 둘째로, 기업모집프로그램은 지역의 강점을 시장화하고 지역의 노동력과 물리적인 인프라에 적합한 투자를 하고, 비용 측면에서 효과적인 인센티브를 제공하여 새로운 기업을 지역공동체에 끌어들이는 것이다. 가장 중요한 점은, 다른 지역과 비교하여 비교우위에 있는 점이 무엇인지를 파악하는 것이며, 이 지역에서 가장 필요로 하는 일자리가 무엇인지를 알아내는 것도 우선적으로 이루어져야 할 부분이다. 세제혜택을 주는 것도 하나의 방법이다. 셋째로, 역사가 오래되지 않은 작은 회사에서 기업가 정신을 육성하는 것이 중요하다. 이러한 기업은 규모가 큰 회사에 비해 혁신적인 상품전략을 탐색하고, 더 쉽고 더 창의적으로 위험을 덜 감수하면서 자원을 결합할 수 있다. 이러한 회사는 일자리창출, 이윤, 기술적인 혁신, 균등한 기회, 자산 축적을 통해 지역공동체에 생기를 불어넣게 된다. 이를 위해 시장의 상황을 개선하여야 하고 재정적인 지원의 접근을 용이하게 하여야 한다. 이에는 여러 형태의 융자자금 및 세제혜택이 포함된다. 넷째로, 기업의 지속 및 확장(retention and expansion: R&E) 프로그램은 고용을 지속시키고 확장하며 지역에 대한 투자를 늘려 지역의 경쟁력을 향상시키는데, 이는 지역공동체를 돕는데 초점을 둔다. 사회적 일자리라는 개념은 유럽국가에서 채택한 개념으로 넓게는 사회적으로 유용하지만 수익성 때문에 시장에서 충분히 공급되지 못하는 사회적 서비스부문에서의 일자리라고 정의할 수 있다. 좁은 의미로는 제3섹터에서 대표적인 기업의 유형인 협동조합과 같이 수익성과 공공성을 동시에 고려하는 사회적 일자리에서 창출된 일자리로 정의하기도 한다. 주로 유럽국가에서 진행된 사회적 일자리 프로젝트 수행 결과의 평가를 바탕으로 제3섹터 및 사회적 일자리에 대한 시사점을 도출할 수 있다. 사회적 일자리 제공자는 사용자와 긴밀한 관계를 가지고 있고 규제 및 거대 조직의 제재를 받지 않으며, 이윤을 극대화하여야 할 필요도 없기 때문에 자신들의 시간과 에너지를 맞춤형 서비스를 개발하고 제공하는 데 투자할 수 있다. 다음은 사회적 일자리 부분에 훈련과 교육을 지원하는 경우, 일자리를 담당하고 있는 관리자 및 실무진이 실제로 필요로 하는 부분을 잘 반영하여 프로그램을 설계하여야 한다. 그리고 사회적 일자리 제공자의 입장에서는 급여를 지급하는 근로자와 함께 자발적인 봉사자도 필요하다. 자원봉사자의 경우 급여를 주지 않아도 되기 때문에 조직체의 입장에서는 비용을 줄일 수 있다. 이로 인해 조직에서 운영하는 사회적 일자리에서 판매하는 상품의 가격을 낮출 수 있고소득층에게렴한 상품을 제공할 수 있다. 또한 사회적 일자리를 제공하기 위해서는 기술적인 지원이 필요한데, 여기에는 마케팅과 구매 측면의 지원, 조언 및 조사(경영?협상?품질 및 사회 측면의 개발에 대한), 사회적 자산의 개발(여러 다양한 프로젝트에 참여할 수 있는 자원봉사자, 상품사용자 등의 사람들과 접촉), 행정지원(규모의 경제를 확대하기 위해, 혹은 고급 수준의 기술 또는 정보기술과 같은 복잡한 도구에 접근하도록 하기 위해), 재정(융자, 정부보조금 및 주정부지원), 이미지개발 등이 포함된다. 제4장에서는 노동시장의 유연안정성의 고용성과에 대해 주요 선진국의 경험을 정리하였다. 이론적으로 고용보호법제가 고용률과 실업률에 미치는 효과는 불분명하며, 경험적인 증거를 통해 규명해야 할 문제로 보인다. 최근의 실증연구 결과를 살펴보면, 전반적으로 고용보호법제는(정도의 차이는 있지만) 고용률과 음(-)의 관계를 가지지만 실업률과의 관계는 명확하지 않은 것으로 나타났다. 이렇게 고용보호법제와 실업률 간에 명확한 관계가 존재하지 않는 이유는 강한 고용보호법제는 고용률을 하락시키지만 그와 함께 경제활동참가율도 하락시키기 때문에 실업률에는 중립적인 영향을 미치기 때문이다. 경직적인 고용보호법제가 전체 실업률에 미치는 효과는 불분명하지만, 노동시장의 역동성을 낮춤으로써 실업구조에 영향을 미치는 것으로 보인다. OECD(2004)의 최근 연구에서도 고용보호법제는 실업에의 유입률 및 실업으로부터의 유출률과는 음(-)의 관계를 가지지만, 장기실업 발생률과는 양(+)의 관계를 가지는 것으로 나타났다. 1980년대 중반부터 많은 국가들이 임시직의 사용에 대한 규제를 완화하였다. 그 결과 정규직에 대한 경직적인 규제를 피하기 위해 임시직의 고용이 확대되는 현상이 발생하였다. 이렇게 정규직에 대한 규제는 그대로 두고 임시직에 대한 규제를 완화시키는 방식의 부분적인 개혁은 이중노동시장을 심화시키는 효과를 가져왔다. 고용보호법제는 해고와 채용을 모두 감소시키기 때문에 전반적인 실업에 미치는 효과는 불분명하지만, 노동시장 집단간에 서로 다른 영향을 미치는 현상은 뚜렷하게 나타난다. 고용보호법제는 주로 고용관계의 안정성에 기여하기 때문에 기존의 고용된 근로자, 주로 25～54세 남성근로자의 고용기회와 고용안정에 유리하게 작용한다. 반면에 경직적인 고용보호법제는 청소년과 여성 주노동력 계층의 고용률을 감소시키는 것으로 보인다. 결론적으로, 노동시장 유연성에 관한 이론적?실증적 연구, 그리고 선진국의 정책적 경험은 노동시장 유연성의 제고가 노동시장의 역동성과 고용창출에 긍정적인 효과를 미친다는 점을 보여준다. 그러나 노동시장법제의 정도가 일국의 노동시장 성과를 결정하는 가장 중요한 변수는 아니다. 최근 OECD 회원국들의 경험을 살펴보면, 효율적 노동시장이라는 정책목표는 다양한 제도적 체제를 통해 달성할 수 있다는 교훈을 얻게 된다. 우리는 종종 국가들간의 노동시장 성과의 차이를 유연성의 렌즈(flexibility lens)로만 판단하려는 경향을 보인다. 노동시장 성과의 국제비교연구에는 노동시장의 유연성과 거시경제적 요인을 함께 고려하는 접근방식이 타당하다고 본다. 본 연구에서 살펴본 캐나다의 사례는 미국과 다른 국가들 간의 노동시장 성과(고용률과 실업률)의 차이를 노동시장 유연성의 차이로만 설명하려는 시도는 너무 단선적이라는 사실을 다시 한번 확인해 준다. 기존의 노동시장 유연성 논쟁은 유연성과 고용안정성 간에는 상충관계가 불가피하다는 인식을 바탕에 두고 있다. 그러나 1990년대 일부 유럽국가의 경험은 적절한 정책적 결합을 통해 노동시장의 유연성을 제고하면서 이와 동시에 고용안정성을 보장하는 정책목표가 달성 가능하다는 예를 보여준다. 특히 노동시장의 유연성과 안정성이 적절히 결합된 덴마크의 유연안정성 모형은 유럽식 유연안정성 모형의 전형적인 사례로 평가받고 있다. 덴마크의 경험은 고용보호법제, 실업보험제도, 적극적 노동시장정책 등을 적절히 결합하여 포괄적인 전략을 추진할 경우 근로자의 고용안정을 도모하면서도 노동시장의 역동성을 충분히 보장할 수 있다는 가능성을 보여준다. 물론 미국은 고용보호와 실업급여의 수준이 낮고 별다른 적극적 노동시장정책도 추진하지 않으면서도 뛰어난 고용창출 능력을 보여준다. 그러나 이제까지 노동시장의 유연성을 논의할 때 미국식의 모형을 가장 바람직한 모형으로 간주하는 시각에서 벗어나, 적정 수준의 고용보호법제를 유지하면서도 다른 정책수단을 적절히 결합하여 노동시장의 역동성을 유지하는 국가 모형도 존재하고 있다는 현실은 우리에게 정책선택의 범위를 확장시켜 준다는 측면에서 무척 고무적이다. 덴마크의 유연안정성 모형과 1990년대의 정책추진 경험은 노동시장의 역동성과 근로자의 고용안정성을 동시에 추구하려는 우리에게 적지 않은 정책적 시사점을 제공한다. 그러나 덴마크에 서 유연안정성 모형이 성공할 수 있었던 데에는 우리와는 대조가 되는 덴마크 특유의 사회경제적 여건이 존재하였음을 고려하여야 한다. 그리고 덴마크의 체제는 노동시장 프로그램의 지출비용이 GDP의 거의 5% 수준을 차지할 정도로 비용이 많이 소요되는 체제라는 점도 지적된다. 제5장은 취업유인정책의 고용성과를 주요 선진국의 경험을 통해서 검토하고 있다. OECD 회원국들은숙련?저임금 근로자의 고용기회를 제고하기 위해 다양한 유형의 정책을 도입하였다. 특히 1990년대의 노동중심적 복지개혁과 맞물려 취업유인정책에 대한 관심이 고조되고 있다. 취업유인정책은 재정적 유인을 통해 근로자를 채용할 동기나 근로자가 근로할 동기를 증가시키려는 정책으로, 정책의 주요 목표는 고용을 통한 경제적 통합과 소득재분배의 실현이다. 취업유인정책은 고용조건부 급여와 세액공제제도와 같이 근로자의 근로소득을 직접 보조하는 방식이거나, 아니면 고용보조금과 급여세 환불과 같이 고용주를 지원하는 방식으로 실시된다. 전자(근로자 고용보조금)는 재정적 유인을 제공하여 노동공급을 촉진시키려는 정책목표를 가지고 있고, 후자(고용주 고용보조금)는 노동비용을 감소시켜 노동수요를 증가시키는 정책목표를 가지고 있다. 제5장에서는 고용주에게 지급하는 보조금제도와 근로자에게 직접 지급하는 보조금제도를 종합적으로 살펴보고, 취업유인정책의 목표집단과 제도설계의 차이가 고용성과에 미치는 효과에 주목하였다. 특히 1980년대 이후 미국과 캐나다가 실업급여 수급자와 사회부조 수급자의 재취업을 촉진하기 위해 실시했던 다양한 현장실험의 효과를 구체적으로 분석하고 비교하였다. 고용주 고용보조금은 목표집단을 명확하게 설정한다면 취약계층의 노동수요를 증가시키는 데에 효과적인 수단이다. 목표집단을 대상으로 한 고용보조금의 경우에도 사중손실의 크기는 상당한 것으로 나타났다. 따라서 OECD 회원국들이 실시했던 고용보조금제도의 순고용효과는 매우 제한적이다. 그럼에도 불구하고 고용보조금은 노동시장에서 상대적으로 취약한 계층에게 고용기회를 재분배하는 데에 효과적인 것으로 보인다. 고용보조금은 장기실업자 등 취약계층에게 고용기회를 제공함으로써 노동시장에의 통합을 지원한다. 문제는, 단순히 고용주에게 고용보조금을 지원하는 정책만으로는 목표대상 근로자의 인적자본개발과 지속적인 고용이 어렵다는 점이다. 미국의 재취업보너스 실험들과 캐나다의 소득보전지원사업(ESP)은 실업급여 수급자를 대상으로 한 재정적 유인제도이다. 미국의 재취업보너스 실험들은 재취업보너스의 제공이 실업급여 비용을 절약하는 데에 상대적으로 비용 효과적이지 않다는 연구결과를 보여준다. 그리고 일부 학자들은 재취업보너스 프로그램이 실업보험제도 내에 항구적으로 도입될 경우 실업급여 신청자가 증가하리라는 가능성을 제기하였다. 사실 미국이 아직까지 재취업보너스 프로그램을 전국적으로 도입하지 않은 이유 중의 하나가 바로 프로그램 진입효과를 우려했기 때문이다. 캐나다가 실시했던 소득보전지원사업은 소득이 감소하는 경우에만 지원금을 제공하는 제도설계상의 특성으로 인해 프로그램 진입효과가 크지 않을 것으로 보인다. 그러나 소득보전지원사업이 고용, 재취업 임금수준, 실업급여 비용에 미치는 효과는 실망스러운 결과를 보여준다. 이와 대조적으로 1990년대에 캐나다가 사회부조 수급자를 대상으로 시험적으로 실시했던 자활사업(SSP)은 취업유인정책의 가장 성공적인 사례로 미국을 비롯한 선진국의 주목을 받고 있다. 캐나다 자활사업의 성공은 다른 재정적 유인제도에 비해 보다 관대한 소득보전지원금의 제공과 함께 프로그램 참여자들을 대상으로 한 집중적인 마케팅이 주효했던 것으로 보인다. 최근 일부 선진국에서는 재정적 유인, 구직활동지원, 훈련 등을 함께 패키지로 제공하는 포괄적인 방식의 프로그램들이 등장하였다. 실험적인 연구들은 이러한 정책적 접근방식이 실업자 혹은 복지수혜자의 재취업과 재취업 직장에서의 안정적인 고용에 보다 효과적이라는 연구 결과를 제시한다(OECD, 2003). 최근 미국의 부시 행정부가 제안한 개인재취업계좌(PRA)제도도 이러한 정책 패키지의 일종이다. 개인재취업계좌제도는 프로그램 수요자 중심으로 제도가 설계되어 있다는 점에서 보다 혁신적인 정책모형으로 평가된다. 미국의 개인재취업계좌는 우리나라 고용보험제도의 운영에 있어 적지 않은 시사점을 주기에, 이 제도의 운영방식과 향후 성과에 대해 주목할 필요가 있다. 우리나라에서 실업급여 수급자를 대상으로 한 재정적 유인제도로 조기재취업수당제도가 있다. 아직 이 제도의 효과에 대한 분석이 이루어지지 않았지만, 유길상?김복순?성재민(2003)의 연구에서 조기재취업수당 수급자의 특성을 분석하고 있다. 이들의 연구 결과에 의하면, 성별로는 남성이, 연령계층별로는 연령이 적을수록, 그리고 학력별로는 학력수준이 높을수록 조기재취업수당의 수급 가능성이 높은 것으로 나타났다. 이는 조기재취업이 상대적으로 용이한연령?고학력의 남성이 주로 조기재취업수당제도의 혜택을 받고 있다는 것을 보여준다. 조기재취업수당제도의 효과를 파악하기 위해서는 보다 엄밀한 분석이 요구되지만, 이 결과만으로 판단한다면 목표집단이 광범위하기 때문에 사중손실의 크기가 상당할 것으로 추측된다. 그간 조기재취업수당제도는 지속적으로 지급요건이 완화되는 방향으로 제도변화가 이루어졌다. 현행 제도에 의하면, 구직급여를 소진하지 않고 소정급여일수 내에 재취업을 하는 모든 수급자는 조기재취업수당을 신청할 자격이 있다. 이는 조기재취업수당의 지출을 늘리는 데에는 기여하겠지만, 소정급여일수 내에 재취업을 하는 모든 수급자에게 ‘특별수당’을 제공하는 것과 동일한 효과가 있기 때문에 문제가 있다고 본다. 게다가 이러한 제도의 변화가 널리 인식될 경우 실업급여 신청자가 증가하게 되는 프로그램 진입효과의 가능성이 우려된다. 결국, 이상의 논의로부터 현행 조기재취업수당제도의 효과에 대한 지속적인 평가와 함께 제도개선이 필요함을 알 수 있다. 우리나라에서는 고용보험제도의 고용안정사업을 통해 고용주 고용보조금제도가 실시되고 있다. 1997년 말의 외환위기 이후 고용안정사업과 관련하여 두 가지 문제점이 꾸준히 제기되어 왔다. 첫째는 고용안정사업의 효과가 얼마나 되는가의 의문이다. 둘째는 고용안정사업의 활용이 기대보다조하다는 점이다. 첫 번째 문제점과 관련하여 최근 고용안정사업의 효과에 대한 주목할 만한 평가연구(금재호 외, 2003)가 시도되었다. 이 연구의 분석 결과는 전반적으로 고용안정사업이 근로자의 고용안정 및 고용촉진에 긍정적인 영향을 주고 있음을 보여준다. 두 번째 문제점과 관련하여 현실적으로 현 단계에서 고용안정사업의 미시적 개선을 통해 지출규모를 확대하려는 노력은 지난 과거의 경험에 비추어 실효성을 거두기 어려울 것으로 판단된다. 고용안정사업의 활용도를 제고하기 위해서는 각종 프로그램에 대한 효과를 지속적으로 평가하여 실효성이 낮거나 서로 중복되는 프로그램을 통?폐합하고, 사업주와 근로자에게 실질적으로 도움이 되는 새로운 프로그램을 개발하여 도입할 필요가 있다. 제5장에서는 고용안정사업의 실효성을 제고하기 위해서는 기존 프로그램의 효과에 대한 지속적인 평가작업과 함께 프로그램 수요자의 요구와 노동시장의 환경변화에 부응하여 새로운 프로그램을 적극적으로 개발하여야 한다는 결론을 도출하고 있다. 새로운 프로그램의 개발에 있어 최근 일부 선진국에서 실시하였던 혁신적인 취업유인정책의 제도설계와 운영방식을 분석하고, 프로그램의 성공 요인을 보다 심층적으로 규명하는 연구가 요구된다는 것이다. 제6장은 우리나라 제조업의 고용성과를 검토하였다. 경제성장에도 불구하고 고용이 감소하는 현상은 특히 제조업부문에서 두드러지게 나타나고 있는데 2003년에 제조업의 실질생산이 7.6% 증가했음에도 불구하고 고용은 0.6% 감소했으며 이는 제조업부문에서 고용을 증대시키는 것이 얼마나 어려운지를 보여주고 있다. 본장에서는 기존의 제조업부문 고용관련 연구들을 몇 가지 점에서 확장하는 것을 목표로 삼았다. 제조업의 고용변화가 생산규모의 변화와 어떤 관계를 가지는지, 또한 제조업의 고용 축소가 주로 젊은층의 일자리 감소로 나타나는지, 혹은 정규직 일자리를 비정규직으로 대체하는지 등을 살펴보았다. 다음으로 본 연구는 제조업부문의 고용을 경공업?중공업으로, 더 나아가 산업중분류로 세분화하여 살펴볼 것이다. 마지막으로 본 연구는 우리나라 제조업부문의 일자리 변화와 선진국의 제조업부문의 일자리 변화를 비교?파악하였다. 제6장의 주요 연구 결과는 다음과 같다. 첫째, 1990년대 들어 나타나는 제조업의 고용감소는 이 부문의 생산이 감소하기 때문에 발생하지는 않는다. 이러한 사실은 제조업 생산이 국내총생산에서 차지하는 비중이 1980년대부터 지금까지 30%를 약간 밑도는 수준으로 큰 변화가 없었으나 제조업 고용비중은 1990년대 이후 지속적으로 하락하여 왔다는 점, 또 1980년대 중반 이후 생산변화율에 대한 고용변화율, 즉 고용탄력성이 감소하는 추세를 보이고 있다는 점 등에서 확인된다. 둘째, 청년층에 대한 고용흡수력의하는 서비스업보다는 제조업에서 더 현저하게 나타나고 있다. 이는 앞으로 제조업부문을 타깃(target)으로 하는 고용창출정책이 수립될 경우에는 청년층의 진입을 용이하게 하는 정책이 우선적으로 검토되어야 함을 의미한다. 셋째, 1991년 이후 제조업부문의 고용감소는 주로 비정규직의감소를 통하여 이루어지고 있다. 총고용은 1991년부터 서서히 감소하기 시작하였는데 당시 상용직은 오히려 4～5년간 증가하였고, 임시?일용직이 크게 감소하였다. 즉 제조업부문의 총고용의 흐름을 결정짓는 것은 상용직이기보다는 임시?일용직임을 알 수 있다. 넷째, 우리나라 제조업 근로자의 실질소비임금이나 실질생산임금은 모두 꾸준히 증가해 왔다. 특히 1990년대 후반에 실질임금은 크게 증가하였다. 하지만 동 기간에 제조업부문의 노동생산성은 더욱 크게 증가한 것으로 나타나고 있어, 제조업의 고용감소 현상을 근로자의 높은 임금수준으로 돌리는 것은 설득력이 부족하다고 판단된다. 다섯째, 1990년대 들어 나타난 제조업의 고용감소는 주로 경공업에서 발생하고 있으며, 이를 사업체수의 변화와 사업체당 종사자수로 구분하여 보면 제조업 전체의 사업체수는 오히려 증가하였으나 사업체당 종사자수가 감소하여 총고용이 감소한 것으로 나타나고 있다. 여섯째, 1991년부터 고용계수 추이를 보면 중공업?경공업 모두 고용계수가 지속적으로 감소하고 있는 것으로 나타나는데, 특히 고용계수의 감소폭은 중공업이 더 큰 것으로 나타나고 있다. 따라서 중공업에서의 고용감소가 경공업보다 상대적으로 더 적은 이유는 중공업의 생산증가율이 경공업을 상회하기 때문이다. 이는 앞으로 고용을 증대시키기 위해서는 노동절약적인 기술발전을 상쇄할 수 있는 더 높은 성장률이 필요하다는 것을 암시한다. 일곱째, 경공업부문에서 고용감소가 가장 심하게 나타난 산업은 담배제조업, 섬유제품제조업, 가죽?가방 및 신발제조업이며, 중공업부문에서는 비금속광물제품제조업이다. 반면에 경공업부문에서생산과 고용 측면에서 가장 유망한 산업은 플래스틱산업으로 나타나며, 중공업부문에서는 재생가공산업으로 나타나고 있다. 정보통신업은 급속한 성장을 이룩하였으나 1991년과 2002년 사이에 고용계수가 가장 급격하게 감소한 산업에 속하며, 컴퓨터 및 사무용기제조업은 2001년, 2002년 마이너스 성장을 하고 있어 앞으로의 성장가능성에도 부정적인 징후를 보이고 있다. 여덟째, 선진국 특히 일본과 비교할 때 우리나라의 제조업 고용비중은 단기간에 더 급속하게 감소하고 있음을 알 수 있으며, 성장률과 고용증가율의 관계를 비교한 결과 우리나라 제조업의 고용을 확대시키기 위해서는 선진국보다 더 높은 성장률을 필요로 하는 것으로 나타나고 있다. 또한, 우리나라와 일본의 제조업을 산업중분류 수준에서 비교한 결과, 우리나라의 제조업이 일본에 비하여 아직까지 고용감소의 폭이 적게 나타나는 이유는 중공업의 성장률이 일본에 비하여 훨씬 높기 때문임을 발견하였다. 중공업?경공업 모두 일본에 비하여 고용계수의 감소폭이 크게 나타나는데 이는 1인당 국민소득을 통제한 후에도 마찬가지이다. 즉 앞으로 우리나라 제조업이 일본의 제조업보다 고용창출 면에서 우위를 유지하려면 제조업부문의 지속적인 성장이 전제되어야 한다. 이러한 연구 결과에서 얻어진 정책적 함의는 세 가지 정책적 측면－성장률 제고, 경제의 고용창출능력 향상, 인력수급을 위한 인프라 구축－에서 정리될 수 있다. 성장률 제고는 기업수의 증가와 기업당 생산의 증가로 구분돼서 달성될 수 있으며 창업지원, 세제혜택, 기술 및 경영지원 등의 정책과 기업당 생산을 증가시키기 위한 수요확대정책이 필요하다. 다음으로 고용흡수능력을 향상시키기 위해서는 기업의 과도한 경영합리화, 조직슬림화, 정규직 고용회피, 조기퇴직 등의 고용관행을 개선할 필요가 있으 며 내부노동시장을 이용하여 인력을 재배치하는 등 기업과 산업의 고용흡수능력을 향상시키려는 노력이 필요하다고 여겨진다. 또한, 궁극적으로는 상대적으로 외부 경쟁이 약한 서비스부문의확대가 이루어져야 한다고 판단된다. 끝으로, 인력수급을 위한 인프라 구축은 구인과 구직의 연결, 직업훈련 등의 전통적 방식을 확대, 강화하는 것뿐 아니라 재정적, 경영상, 기술적인 제약으로 인하여 필요한 인력을 선발할 수 없는 기업에 대한 사업 및 경쟁력 평가를 통하여 이들에게 인력을 지원, 보조해 주고 결과적으로 이들 기업이 새로운 고용을 창출할 수 있는 확대재생산적인 적극적인 정책의 시행이 요청된다. 제7장에서는 우리나라의 일자리창출정책의 방향을 검토하였다. 먼저, 우리나라가 현재 직면하고 있는 고용 문제의 현황에 대해서 검토하였다. 우리나라의 경우에도, 글로벌화와 기술혁신이라는 환경 속에서 기업들은 지속적인 구조조정의 압력에 내몰리고 있고, 경제의 성장잠재력은 약화되는 추세다. 그 결과 생산가능인구 대비 취업률을 나타내는 고용률은 외환위기 이전 수준을 아직도 회복하지 못하고 있다. 또한, 고령화의 급속한 진전으로 노동력의 공급 자체도 급속히 감소할 가능성이 있다. 노동시장의 구조적 측면에서도 학력과 일자리 수준 간의 수급불일치, 제조업에서의 인력난 등 불균형 현상이 지속되고 있다. 이러한 노동력 수요와 공급이 동시에 줄어드는 상황, 그리고 노동시장의 불균형은 성장잠재력의 약화, 가용한 인적자원의 사회적 낭비, 복지제도의 지속가능성에 대한 우려 등을 제기할 수 있다. 이러한 노동시장의 전반적인 구조적인 문제는 낮은 고용률로 나타나고 있다. 우리나라의 경우, 주요 선진국에 비해서 1인당GDP 수준도 낮지만 고용률도 낮은 수준이다. 따라서, 생산성과 고용을 동시에 높일 수 있는 정부의 기본적인 정책 방향이 제시될 필요가 있음을 지적하였다. 고용을 고려하는 경제산업정책과 고용을 매개로 하는 복지정책의 방향이 제시되어야 한다. 이를 위해서는 EU에서와 같이 고용목표를 설정할 수도 있을 것이다. 한편, 산업정책적 차원에서는 제조업의 역동성에 기반하는 서비스산업에서의 일자리창출을 유도할 필요가 있을 것이다. 우선, 제조업의 경우 자본 투자에만 의존하는 자본드라이브전략에서 혁신드라이브전략으로 전환할 필요가 있다. 제조업의 혁신형 전략을 통한 일자리창출의 세부 과제로는 차세대 일자리창출동력의 개발, 경공업의 고부가가치화전략, 혁신형 중소기업 창출 확산전략, 외국인투자 유치전략 등을 지적할 수 있을 것이다. 이러한 제조업의 혁신전략을 기반으로 해서 지식기반서비스업에서의 양질의 일자리창출이 가능하도록 해야 할 것이다. 또한, 고령화 및 여성의 경제활동참가율의 증가 등으로 크게 증가할 것이 예상되는 사회서비스부문에 대한 수요를 고려하여, 사회서비스 영역에서의 고용을 확대해 나가는 정책이 필요하다는 점을 밝혔다. 또한, 인력의 수급불균형으로 인해서 채워지지 못하고 있는 일자리의 잠재력을 극대화하기 위한 정책이 필요하다. 이러한 정책들이 원활하게 작동하기 위해서는 고용친화적인 시장 환경을 만들어 줄 필요가 있다. 고용친화적인 방향으로의 규제 개혁이나 조세 시스템의 개혁, 노동시장을 실질적으로 유연화하기 위한 직무 단위의 노동시장 구축, 고용친화적인 임금조정을 기반으로 하는 단체교섭 구조의 확립, 일자리를 위한 노사간의 사회적 타협 등이 필요하다. 주요 선진국 사례의 분석 결과 가장 중요한 함의는 고용정책의 성과가 결국 주어진 환경적 조건하에서 세부적인 제도와 정책들이 상호 보완성을 가지면서 하나의 패키지로서 잘 작동할 수 있느냐의 여부에 달려 있는 것으로 판단된다. 즉 개별적인 제도와 정책의 상호작용에 따라 노동시장의 성과가 다르게 나타날 것이기 때문에 이들간의 최적 조합을 모색하는 것이 가장 중요하다고 판단된다.