고용 없는 성장에 대한 대응전략 연구 (Ⅱ)

Abstract

본 연구의 목적은 국제기구 및 선진국의 일자리창출 전략과 시행 과정에서의 경험을 조사연구하고, 그로부터 우리나라에서 보다 효율적으로 일자리를 창출할 수 있는 전략 및 시행방안에 관한 시사점을 도출하고 한국형 고용전략을 모색하는 데 있다. 「고용 없는 성장에 대한 대응전략 연구(Ⅰ)」에서는 주로 주요 선진국의 고용전략 일반에 관해서 검토분석하였다면, 「고용 없는 성장에 대한 대응전략 연구(Ⅱ)」에서는 청년, 여성, 고령자 등 정책대상 집단별로 주요 선진국의 고용정책을 살펴보고 정책적 함의를 도출하고자 하였다. 「고용 없는 성장에 대한 대응전략 연구(Ⅱ)」의 주요 내용을 요약하면 다음과 같다. 제1장은 주요 선진국에서 추진하고 있는 청년층 고용정책을 실증적?이론적 관점과 연계하여 정리하였다. ILO(2004)의 최근 자료에 의하면, 2003년의 경우 세계 전체에서 경제활동인구 가운데 청년층 인구가 차지하는 비율은 25%인 데 비해 전체 실업자 가운데 청년층이 차지하는 비율이 47%이고, 중고령층 실업률 대비 청년층 실업률의 비율이 3.5라는 사실로부터, 세계 전체적으로 청년층 실업이 심각하다는 것을 알 수 있다. 지역별로는 남아시아(5.9)와 동남아시아(4.8)에서 중고령층 실업률 대비 청년층 실업률의 비율이 높은 편이며, 선진국(2.3)과 동유럽(2.4)에서는 상대적으로 동 비율이 낮다. OECD 국가별로 보면, 이탈리아(26.3%), 스페인(22.7%), 터키(20.5%), 벨기에(19.0%) 등은 청년층 실업률이 매우 높은 국가들인 반면에, 네덜란드(6.6%), 아일랜드(7.6%), 덴마크(9.8%) 등은 OECD 회원국들 중에서 청년층 실업률이 상대적으로 낮은 국가들이다. 청년층의 실업률을 부문별로 살펴보면, 먼저 성별 실업률에서는 OECD 전체의 경우 이탈리아와 스페인을 제외하면, 대부분 국가들에서 남성 청년층의 실업률이 여성 청년층의 실업률보다 높게 나타나고 있다. 그리고 OECD 회원국들에서 청년층 실업자 가운데 실업 기간이 6개월 이상인 장기실업자가 차지하는 비중은 지난 20년 동안 대체로 꾸준히 하락해 왔다. 또한 청년층 실업률은 비슷한 수준이지만, 청년층 실업자들 가운데 현재 학교에서 공부하고 있는 학생들의 비율, 즉 재학 비율은 국가별로 매우 큰 차이를 보이는 경우가 많았다. 청년층 실업문제 해결을 시급한 과제로 채택하고 있는 국가들은 국가가 직접 노동시장에 개입하여 청년층의 고용을 증대시킴으로써 청년층 실업을 줄이고자 하는 정책, 즉 적극적 노동시장정책(active labor marketolicies: ALMP)을 실시해 오고 있다. 그런데 주요 국가들의 경험에 의하면, 수요 측면의 ALMP 가운데 하나인 직접적인 일자리창출정책은 대체로 임시직 고용 등과 같이 단기적인 고용형태에는 어느 정도 효과를 거두었으나, 장기적이고 안정적인 일자리를 청년층 실업자들에게 제공하지는 못했다는 비판을 받고 있다. 수요 측면의 또 다른 ALMP인 임금보조금정책은 사중손실효과, 대체효과, 그리고 퇴출효과 등이 큰 것으로 평가받고 있으며, 정책에 소요되는 막대한 비용에 비하여 그 결과는 신통치 않은 경우가 많다는 지적을 받고 있다. 그리고 청년층의 창업을 촉진시키는 정책이 실효를 거두기 위해서는 창업에 장애가 되는 각종 요소들을 제거할 수 있는 법?제도적 정비가 우선적으로 마련되어야 할 것으로 보고 있다. 공급 측면의 ALMP 가운데 하나인 교육훈련정책은 청년층의 취업능력을 제고시켜 기업이 필요로 하는 인력을 공급함으로써 청년층 실업문제를 해결하고자 하는 정책이다. 대부분의 교육훈련 정책은 소위 학교로부터 직장으로의 이행(transition)을 원활히 할 수 있는 데 초점을 맞추고 있다. 노동공급 활성화정책은 1980년대 중반 이후 본격적으로 등장하기 시작한 공급 측면의 ALMP인데, 정부와 청년층 사이에 소위 상호 의무(mutual obligation) 원칙을 준수하는 것을 전제로 실시되는 정책이다. 공급 측면의 ALMP 가운데 비교적 비용이 적게 소요되는 것으로는 진로지도 및 상담정책을 들 수 있다. 그런데 주요 국가들에서 청년층을 대상으로 활발히 실시되고 있는 진로지도 및 상담정책의 문제점은 노동시장에 대한 정보가 충분하지 않기 때문에 청년층에게 신뢰할 만한 진로지도와 상담을 해주기가 어렵다는 점이다. 취약계층에 속하는 청년층을 대상으로 하는 ALMP는 다른 ALMP에 비하여 효율성보다는 형평성을 중시하고 있다. 취약계층에 속하는 청년층은 다른 일반 청년층 및 중고령층에 비하여 노동시장에서 불리한 처지에 있기 때문에, 사회적 형평성을 제고하는 차원에서 이들에 대한 특별 지원을 하는 데 초점을 맞추고 있다. 학업 중퇴자 등을 대상으로 하는 안전망 구축정책도 취약계층에 속하는 청년층을 위한 ALMP라고 할 수 있다. 학업 중퇴자 가운데 상당수의 청년들은 취업을 하지 않은 것은 물론, 공공 고용서비스기관 등에 실업자로 등록도 되어 있지 않아 ALMP의 사각지대에 머무르고 있는 경우가 많다. OECD 주요 회원국들에서는 수요 및 공급 측면과 기타 제도적인 측면의 정책들이 종합적으로 짜여져 있는 국가적 규모의 고용관련 프로그램을 운영하는 것이 보통이다. 이와 같이 일종의 패키지 형태로 고용관련 프로그램이 짜여져 있는 이유는, 각종 ALMP가 서로 보완적으로 실시되어야만 효과를 발휘할 수 있다고 보기 때문이다. 서로 다른 종류의 ALMP가 상호의존적인 관계를 맺을 수밖에 없다고 보는 데는 청년층 고용증대와 연관이 있는 교육훈련 활동이 대부분의 ALMP와 직?간접적으로 연계되어 있는 것으로 인식하고 있기 때문이다. 청년층 고용정책을 실시해 온 국가들의 경험에 의하면, 청년층 실업에 단기적으로 가장 큰 영향을 끼치는 것은 무엇보다도 경기변동인 것으로 알려져 있다. 전반적인 경기의 부침에 따라 중고령층 실업과 마찬가지로 청년층 실업이 크게 변화하기 때문에, 전반적인 경기를 활성화시킬 수 있는 거시경제정책이 수반되지 않고 독립적으로 실시되는 청년층 고용정책은 그 효과가 제한적일 수밖에 없다는 것이 드러났다. 이와 같은 점을 고려하면, 단기적으로 청년층 실업을 줄이기 위해서는 일차적으로 수요 측면에서 청년층 노동에 대한 기업의 수요가 증대될 수 있는 여건을 조성하는 것이 필요하다고 할 수 있다. 그러나 청년층 노동에 대한 수요는 산업구조, 신기술, 기업의 생산체계와 생산공정, 노사관계 등 수많은 외생적인 요인들에 의하여 좌우되기 때문에 단시간에 청년층 노동수요가 크게 증가하기는 어렵다. 그러나 공급 측면의 청년층 고용정책은 노동시장에서 청년들이 취업할 수 있는 일자리가 충분하다는 것이 전제가 되어야 한다. 제한된 숫자의 일자리만 있는 경우에는 청년층의 숙련기술을 제고하는 등 공급 측면에서 아무리 좋은 정책을 실시한다고 하더라도 청년층 노동시장의 수급 불균형을 해소하기는 어렵다. 오히려 기업 부문이 요구하는 수준 이상으로 숙련기술인력을 과다하게 노동시장에 공급함으로써 숙련기술의 불일치(skill mismatch)를 초래하기 쉽다. 주요 선진국들이 지금까지 시행해 온 청년층 고용정책들은 서로 비슷한 내용을 담고 있으면서도 구체적인 세부 내용에 있어서는 적지 않은 차이점을 보여주고 있다. 이와 같이 국가별로 서로 다른 고용정책이 실시되어 온 것은 경기상황, 청년층의 임금수준, 청년층 노동력의 규모 등과 같은 경제적 요인뿐만 아니라 제도,문화, 그리고 사회적 전통 등이 나라마다 상이한 데에 크게 기인한다. 지방분권적인 정치행정체계를 갖고 있는 미국에서는 빈부격차 축소와 사회통합 차원에서 주로 취약계층에 속하는 청년들에 초점을 맞추는 청년층 고용관련 프로그램들을 실시해 왔다. 그리고 수많은 청년층 고용관련 프로그램들 가운데 참여 청년들의 자격을 제한하여 상대적으로 1인당 자금사용 규모가 큰 프로그램이 보다 큰 성과를 보였다. 또한 산업계와의 연계가 강한 프로그램과 지역사회에 기여할 수 있는 프로그램이 상대적으로 성과가 컸다. 영국에서 실시되고 있는 뉴딜 프로그램은 종합적이고 체계적인 것으로 평가받고 있는 프로그램이다. 특히 프로그램의 실행을 단계별로 구분하여 참여 청년들에게 각 단계에 적합한 서비스를 제공하고 있을 뿐만 아니라, 지역 특성에 적합한 다양한 형태의 파트너십을 통하여 프로그램이 운영되고 있다는 점에서 여러 가지 장점이 많은 프로그램이다. 그러나 뉴딜 프로그램은 막대한 규모의 경비조달 문제를 비롯하여 프로그램의 목표, 실시방법 등에 적지않은 문제점을 노출하고 있는 것으로 보인다. 프랑스에서 주로 취약계층에 속하는 청년들을 대상으로 실시되고 있는 TRACE 프로그램은 주요 이해관계 당사자들 사이의 올바른 파트너십이 프로그램 성패의 관건으로 지적되고 있는데, 그동안 관련조직을 정비하는 등 많은 노력을 기울여 왔음에도 불구하고 여전히 문제점을 보이고 있다. 프랑스에서 실시되고 있는 또 다른 청년층 고용관련 프로그램인 NSEJ 프로그램은 서비스업 부문에서 새로운 일자리를 다수 창출하여 청년층 실업률을 낮추고자 하는 것을 골자로 하고 있다. 그런데 NSEJ 프로그램에서는 기존의 근로자들이 동 프로그램에 참여하는 청년들로 대체되지 않도록 하기 위하여 서비스업 부문 가운데서 정부기관을 중심으로 하는 공공부문에 국한된 일자리창출이 이루어지고 있다. 1990년대 중반이후 청년들의 실업문제를 시급히 해결하기 위해서 등장한 독일의 JUMP는 이원화 도제체계와 맞물려 있는 청년층 고용관련 프로그램이다. JUMP에서는 청년층 실업이 장기화되지 않도록 실업의 초기 단계에서부터 국가가 적극적인 역할을 수행하고 있고, 기존 프로그램들 사이의 상호보완성이 제고되도록 하고 있으며, 그리고 학교로부터 직업훈련으로 이행하는 과정과 직업훈련으로부터 일자리를 취득하고 적응하는 과정 가운데 어느 하나에 선택적으로 초점을 맞추는 것이 아니라, 시간의 경과에 따라 두 과정을 자연스럽게 연결하고 있는 점이 특징이다. 호주의 Dole 프로그램은 청년층 실업자들에게 아무런 조건을 두지 않고 경제적 혜택을 주는 것이 아니라, 실업상태에 있는 청년들이 무언가 대가를 지불하는 경우에 한해서 경제적 혜택이 주어지는 소위 ‘복지로부터 노동(welfare-to-work)’을 지향하는 프로그램이다. 그러나 Dole 프로그램에서 이슈가 되고 있는 기존 노동자의 대체문제, 본인의 의사와는 상관없이 강제적으로 프로그램에 참여해야 하는 문제, 그리고 직업훈련이 병행되지 않고 있는 문제 등은 해결되어야 할 과제들로 지적되고 있다. 벨기에의 청년층 고용정책이 갖는 가장 큰 특징은 산업계가 구직 청년들을 의무적으로 채용해야 하는 쿼터제이다. 그러나 쿼터제 방식에 의한 청년층 고용정책은 단기적으로는 효과가 있을지 모르지만, 장기적으로는 기업의 효율적인 인사관리를 어렵게 함으로써 여러 가지 커다란 부작용을 낳을 소지가 크다. 쿼터제방식인 Rosettalan을 실시하고 있는 벨기에에서는 산업계의 반발이 적지 않은 것으로 알려져 있다. 유럽에서 청년층 실업률이 가장 높은 국가들 가운데 하나로 꼽히고 있는 스페인에서는 한때 청년층 실업률을 낮추기 위해서 임시계약직 노동형태를 확산시키는 방향으로 청년층 고용정책을 추진한 결과, 중장기적으로 노동시장에서 청년층의 높은 이직률에 의한 고용불안을 증가시킴으로써 오히려 청년층 실업을 악화시켰다는 지적을 받고 있다. 그리고 민주화의 일환으로 정치행정체계가 지방분권적인 형태로 개편되면서 청년층 고용정책 업무의 상당부분이 지방으로 이관되었으나, 지역 차원에서 사회적 어려움을 겪고 있는 것으로 나타났다. 제2장은 고령자 고용정책을 유럽공동체 수준과 영국, 프랑스, 핀란드 등 유럽 3개 국의 고령화 현황 및 전망을 간략히 살펴보고 이에 대응한 EU(유럽공동체) 차원의 공동대응 원칙과 목표를 설명한 후 이를 기반으로 3개 국이 시행 혹은 수립하고 있는 각기 다른 고령자 고용정책의 방향을 비교하였다. 또한 이러한 유럽공통체 공동 고령자 고용정책과 3개 국 고령자 고용정책의 특징과 그 배경을 분석하여 우리나라 고령자 고용정책에 대한 시사점을 도출하였다. 현재 유럽 3개 국을 포함한 유럽의 대부분 국가에서 출산율하 및 기대수명의 증가로 총인구 및 총생산가능인구의 감소세가 전망되고 있으며 따라서 생산가능 인구 대비 고령자 비율이 향후 지속적으로 증가할 것으로 예상되고 있다. 유럽 각국은 이러한 인구 변화가 향후 사회보장제도에서 부담을 증가시키는 한편, 현재 고용되어 있는 사람들에 대한 생산성 제고 부담으로 이어질 것이라는 우려를 가지고 있으며, 이러한 문제 해결을 위해 고령층 고용문제에 대한 많은 고민과 노력을 기울이고 있다. 유럽공동체(EU)는 고령자 고용과 관련하여 바르셀로나 목표(2010년까지 고령자 고용률 50%), 스톡홀름 목표(2010년까지 은퇴연령 5년 연장)을 수립하여 각국의 공동노력을 독려하고 있으며, 정책의 주요 방향은 ① 성장 유지와 건전 재정 확보를 위해 고령화의 경제적 영향을 조절하고, ② 고령화와 노동력 감소에 적절히 대응하며, ③ 적절하고 지속적이며 변화에 적응하는 연금체계를 확보하며, ④ 재정적 활력이 유지되는 가운데 모든 사람들이 높은 품질의 보건 시스템의 혜택을 받도록 하는 것이다. 유럽 각국의 고령자 고용정책은 이러한 공동목표와 공동정책 방향을 고려하고 자국의 역사적 경험 및 전통, 정치?사회?경제적 현실을 반영하여 수립되고 시행된다. 영국은 정부의 시장에 대한 개입을 최소화하기 위해 기업 등 고령자 고용관련 주체들의 인식을 변화시키고 지침을 마련하여 권장하는 정책을 시행하면서 뉴딜+ 프로그램 중 하나로 50세 이상에 대한 생계지원, 고용상담, 직업훈련을 지원하고 있으며, 프랑스는 고령자의 채용으로부터 은퇴에 이르기까지 경로를 대상으로 일반적인 고용정책 틀 내에서 고령자에 대해 우선적으로 지원하고 있는 반면, 핀란드는 보다 장기적인 시각하에서 고령자가 노동과 직업을 유지할 수 있도록 고령자의 노동능력(workability)과 시장에서의 고용가능성(employ- ability)을 제고하는 동시에, 고령자에 대한 가족 및 사회의 책임과 지원을 병행하는 고령자에 대한 종합적이고 특별한 정책을 범국가적 차원에서 추진하고 있다. 유럽공동체 고령자 공동정책 방향 및 주요 3개 국 개별 정책 비교를 통해 우리는 아래와 같은 시사점을 얻을 수 있다. 첫째, 고령자 고용정책은 보다 장기적인 관점에서 목표와 방향이 수립되어야 하고 이러한 장기적임 목표를 달성하는 과정의 일부로서 단기적인 정책 목표들이 단계적으로 수행되어야 한다. 둘째, 우리나라의 고령자 정책은 장기적으로 볼 때 시장에서의 일자리 확대, 고용가능성 증대뿐만 아니라 고령자의 근로능력을 개발시키는 적극적인 모습을 띠어야 한다고 판단되나 단기적으로는 이러한 장기 방향의 틀 속에서 시장에서의 고령자 고용 유인을 극대화하고 수급간 정보의 교류를 극대화할 필요가 있다고 판단된다. 셋째, 현재 고령화 현황과 사회의 인식 등을 고려할 때 단기적으로는 다른 연령계층 및 취약계층과의 형평성을 고려하는 고령자 고용정책이 될 수 있도록 일반적 고용정책의 일환으로서 고령자 고용정책을 고려하는 것이 더 바람직한 것으로 판단되나 고령화 정도가 심각해지고 이에 대한 사회적 인식이 심화된다면 고령자 고용을 중심으로 하는 특별하고 개별적인 고령자 고용정책 틀도 필요할 것으로 판단된다. 제3장은 여성 고용정책의 기본 방향을 주요 선진국 경험을 통해서 검토하였다. 경제발전과 여성의 경제활동참가 간의 선순환구조가 가능하기 위해서는 노동시장정책과 복지정책 등이 여성고용에 우호적인 경제적 인센티브를 창출할 수 있는 방향으로 가야 할 것이고, 2만 달러 시대로 가는 과정에서 여성은 지속적인 발전을 위한 중요한 담지자(crucial agents of sustainable deve- lopment)이며 이를 위해서는 여성을 노동시장으로 끌어들이는 적극적인 정책적 노력이 필요하다는 문제 의식에서 선진국들이 경제발전과 여성고용률 증가 간의 선순환구조를 이끌어내기 위해 사용한 노동?사회정책들을 비교 검토하였다. OECD 19개 국가들을 1980～94년간 경험을 분석해 본 결과, 여성고용률에 영향을 미치는 주요 정책적 요인들을 분석한 바에 따르면, 보육서비스 지출 등 정부의 사회정책적 지출의 확대는 여성의 경제활동참가율을 높이는 방향으로 작용하는 대신, 가족수당과 같은 전업주부에 대한 현금지급은 여성 경제활동참가를 억제하는 것으로 나타났다. 노동시장정책의 경우, 적극적 노동시장정책 지출 비중은 여성 경제활동참가율과 여성 취업비율을 유의하게 높이는 것으로 나타났다. 출산율의 경우, 여성 경제활동참가율에는 1% 유의수준에서도 유의한 양(+)의 효과를 나타내는 것으로 나타났고, 여성 취업비율에도 부(-)의 효과를 나타내지 않았다. 주요선진국들의 경우에도 사회정책 특히 보육지원정책의 차이에 따라서 여성 경제활동참가율과 여성취업비율 등에서 큰 차이가 있을 수 있다는 점을 시사하는 것으로 판단된다. 보육지원정책의 경우에도 전업주부에 대한 양육수당 형태의 현금지급 방식은 여성의 경제활동참가율을 낮추고 결과적으로 여성 취업비율을 낮추는 방향으로 작용하는 것을 확인할 수 있었다. 반면, 공보육 시스템에 대한 정부의 지출 확대는 여성의 경제활동참가율을 높이는 데 매우 효과적이었던 것으로 나타났다. 선진국에서 최근 나타나고 있는 여성고용 관련정책의 큰 흐름을 정리하면 다음과 같다. 첫째, 선진국들(특히 EU 국가)은 국가적인 고용정책의 한 방향으로 여성고용 확대정책의 중요성을 크게 강조하고 있다. 이것은 청년실업의 문제가 악화된 지 오랜 시간이 흐른 최근 시점에서도 오히려 더욱 강화된 형태로 나타난다. 둘째, 여성고용 확대를 위하여 선진국들이 가장 보편적으로 강조하는 정책방향은 ‘성별 격차의 축소’와 ‘일-가족 양립지원’이다. 셋째, 일-가족의 양립지원정책의 구체적인 영역은 ① 보육서비스 확대 ② 모성휴가제도 개선 ③ 시간제근로의 보호와 권리 확대이다. 이러한 정책방향은 여성의 보살핌 노동에 대하여 가치를 부여하는 제도인 아동수당이나 양육수당이 사회 지출(social expenditure)에서 차지하는 비중이 날로 줄어드는 반편, 여성의 고용을 지원하는 정책은 강화되는 현상으로 이해할 수 있다. 넷째, 보육서비스와 관련해서는 시설의 확대와 수용 아동 수의 증가를 가장 중심적인 목표로 추구하고 있다는 점이 눈에 띈다. 스웨덴이나 프랑스처럼 보육시설 이용 아동의 비율이 매우 높은 국가에서조차 추가적인 시설 확대를 계획하고 있으며, 국가가 무료로 서비스를 제공하는 대상아동 연령을 계속 낮추어가고 있다. 다섯째, 모성휴가제도 역시 계속 강화되는 제도이다. 산전후휴가 기간이 지속적으로 연장되고 있으며 육아휴직(부모휴가)도 강화되고 있다. 그러나 최근 들어 이 부문에서 가장 분명한 추세는 부성휴가(배우자출산휴가)의 본격적인 도입이다. 최근 3～4년간 주요 EU국가들은 모두 유급의 부성휴가를 도입하였다. 육아휴직에 있어서도 아버지 사용을 할당하거나(예: 스웨덴) 휴가권을 가족 단위가 아닌 개인 단위로 구성하여(예: 미국) 남성의 육아참여를 유도하고 있다.