고용불안계층의 실태 및 고용정책과제

Abstract

1. 연구 목적 한국경제는 1990년대에 들어서도 7%가 넘는 높은 성장률을 계속 유지하여 왔다. 외환위기와 함께 1998년의 GDP 성장률이 -6.9%로 급락하였으나 2000년부터 2003년까지 연평균 GDP 성장률은 5.6%이다. 과거의 실적에 이르지는 못하지만 5%를 넘는 성장률은 결코 낮은 성과가 아니다. 그럼에도 불구하고 우리는 특히 노동시장과 관련하여 많은 걱정을 하고 있다. 청년실업과 비정규근로의 문제가 대표적이며 ‘고용불안’ 또한 중요한 사회적 이슈로 등장하였다. ‘고용불안’은 제대로 정의조차 되어 있지 않은 용어이다. 그럼에도 불구하고 많은 사람들이 고용불안을 중요한 문제로 생각하고 있으며 이에 대한 논의가 각종 지면의 많은 부분을 차지하고 있다. 그러나 주요 노동시장 지표들에서 고용불안을 읽어내기가 쉽지 않다. 그렇다면 과연 많은 사람들이 공감하고 있는 고용불안의 실체는 무엇이며 그러한 고용불안이 과거에 비해 얼마나 더 심각한 문제이게 되었는가에 대해 고민해 보아야 한다. 본 연구는 이러한 고용불안의 문제에 대해 분석하고 있다. 본 연구는 먼저 고용불안을 정의한 뒤 우리나라 노동시장을 대상으로 고용불안의 정도를 측정하고 고용불안을 초래하는 계층과 고용불안의 원인에 대해 분석하는 것을 연구의 목적으로 한다. 이를 바탕으로 고용불안에 대처하기 위한 방안을 마련할 수 있을 것이다.

2. 주요 연구내용

가. 고용불안의 정의

국내외를 막론하고 ‘고용불안’을 직접 다루고 있는 연구를 찾아보기 어렵다. 이러한 상태에서 ‘고용불안’에 대한 연구를 위해 우리는 먼저 이 용어를 정의하여야 한다. 이미 한국 사회에서 고용불안이라는 용어가 널리 사용되고 있는 상태에서 이 용어에 대한 정의는 많은 사람들이 공감할 수 있는 방향으로 이루어져야 한다. 기존의 용어들 가운데 고용불안과 관련성을 가지고 있는 개념으로 고용의 안정성(stability)과 안전성(security)을 들 수 있다. 그러나 이들은 실업을 직접적으로 고려하고 있지 못하다는 한계를 가진다. 우리나라에서 널리 사용되고 있는 ‘고용불안’이라는 용어에는 이러한 기존의 개념들과 달리 실직의 가능성이 보다 직접적이며 더욱 강조되어 있다. 이러한 상황을 반영한다면 ‘고용불안’은 기존의 개념들과도 밀접하게 관련되어 있으면서 실직의 두려움을 보다 직접적으로 고려하는 형태로 정의되어야 한다. 그러나 일자리를 잃는다고 하더라도 근로조건의 악화 없이 신속히 재취업할 수 있다면 고용불안의 정도가 높아진 것으로 보기는 어렵다. 따라서 실직의 두려움뿐 아니라 재취업의 어려움까지도 반영할 수 있도록 고용불안이 정의되어야 한다. 이러한 논의를 바탕으로 본 연구는 고용불안을 ‘실직의 두려움과 (재)취업의 어려움’으로 정의하고 있다.

나. 주요 노동시장 변수들로 살펴본 고용불안

실업률은 가장 대표적인 노동시장 변수이면서 실직 가능성과

(재)취업 가능성으로 정의한 고용불안과 상당한 관련성을 가지고있기도 하다. 한국의 실업률은 외환위기 발생 전인 1990년대 중반까지만 하더라도 2% 수준에 머물렀으나 2000년 이후 3% 수준으로 높아졌다. 따라서 실업률로 파악할 경우 고용불안의 정도는 높아진 것으로 평가할 수 있다. 아울러 실업률의 변화를 성과 연령, 교육정도 등의 세부 노동력 집단별로 분해하여 보면 40대와 30대 연령집단이 실업률 상승에 가장 큰 기여를 하는 것으로 나타난다. 맞벌이가 일반적이지 않은 우리나라의 상황에서 가구소득의 대부분을 책임지고 있는 핵심 노동력인 30～40대의 실업증가는 체감하는 고용불안의 정도를 실업률 상승 이상으로 높일 것이다. 고용불안은 취업자의 구성을 통해 살펴볼 수도 있다. 잘 알려진 바와 같이 임시?일용직으로 정의한 비정규직 종사자의 비중은 1993년을 고비로 이후 증가세를 보이며 1999년 임금근로자의 50%를 넘게 된다. 2000년에 이 비율은 52%까지 상승하며 이후 하락세로 돌아서 2003년에 49.5%를 기록한다. 임시?일용직 종사자 대부분은 그러한 상태를 적극적으로 원하지는 않지만 상용직을 얻을 수 없기 때문에 어쩔 수 없이 임시?일용의 형태로 종사하는 것으로 본다면 이들의 비중 증가는 고용불안을 높이는 역할을 할 것이다.

다. 유량변수들로 평가한 고용불안

‘실직의 두려움과 재취업의 어려움’으로 정의한 고용불안을 측정하는 데에는 실업률이나 비정규직 비율과 같은 변수들만으로는 불충분하다. 이들이 노동시장을 대표하는 중요한 변수들이긴 하나 어디까지나 노동시장의 정태적 측면을 측정하는량변수(stock variable)에 불과하기 때문이다. 반면 고용불안의 정의를

구성하고 있는 ‘실직 가능성’과 ‘재취업 가능성’은 모두 동태적인개념이다. ‘실직 가능성’은 취업상태에서 실업이나 비경제활동상태로 옮겨가는 노동력 상태의 동태적 변화를 의미하며, ‘재취업 가능성’ 역시 실업이나 비경제활동 상태에서 취업상태로의 동태적 변화를 의미하기 때문이다. 다행히 우리는 이러한 노동시장의 동태적 특징들을 유량변수(flow variable)들을 통해 포착할 수 있다. 뿐만 아니라 기존 연구는 이러한 노동시장 유량변수들을 통계청의「경제활동인구조사」원자료의 패널화를 통해 한국 노동시장에서 실제로 측정할 수 있음을 보여주고 있다. 따라서 본 연구 역시 기존 연구를 바탕으로 노동시장의 유량변수들을 측정하고 이를 바탕으로 고용불안의 정도를 측정하고 평가하기로 한다. 먼저 실직 가능성을 보면 1993～97년의 실직확률은 2.6이었으나 2000～03년에는 3.5로서 상당히 높아졌다. 이는 과거에는 취업자 100명 가운데 월평균 2.6명이 실직하였으나 2000년대에 들어 3.5명으로 높아졌음을 의미한다. 다음으로 재취업확률을 보자. 먼저 실업에서 취업으로의 이행확률은 1993～96년에서 25.9의 값을 가지며 2000～03년에는 26.1로서 거의 변하지 않고 있다. 그러나 비경제활동상태에서 취업으로 옮겨갈 확률은 오히려 상승하였다. 이 확률은 1993～96년의 3.6에서 2000～03년의 4.3으로 0.7포인트만큼 상승하고 있다. 실업상태에서 재취업확률에는 변화가 없으나 비경제활동상태에서 재취업확률이 높아졌음을 고려한다면 재취업 가능성으로 평가한 고용불안의 정도는 오히려 낮아졌다. 실직 가능성도 높아졌고 재취업 가능성 역시 높아졌기 때문에 고용불안에 대한 일률적인 평가가 어렵다. 다만 재취업 가능성에서 우리의 주된 고려는 실업상태에서 재취업인데 이 확률에는 변화가 없다는 점과 재취업 가능성보다는 실직 가능성이 근로자 개개인에게 훨씬 더 민감하다는 점 등을 고려하면 고용불안의 정도는 높아진 것으로 평가할 수 있다.

라. 지속기간과 고용불안

실직 가능성의 증대는 취업지속확률의 하락, 즉 취업기간의 감소를 의미한다. 실제로 기대취업기간은 1990년대 중반의 42개월에서 2000년 이후 29개월로 무려 13개월이나 하락하였다. 그런데 취업상태에 계속 머무는 기간뿐 아니라 실업이나 비경제활동상태에 계속 머무는 기간도 짧아졌다. 기대실업기간은 1990년대 중반의 3.2개월에서 2000년 이후 2.7개월로 단축되었으며, 기대비경활기간은 동일한 기간 동안 27개월에서 20개월로 단축되었다. 앞에서 보았듯이 실업상태에서 재취업확률에는 거의 변화가 없는데 실업기간의 감소, 즉 실업상태에 계속 머물 확률의 감소는 실업에서 비경제활동상태로 옮겨갈 가능성을 높인다. 이는 주로 실망 근로자(discouraged worker) 효과를 반영하는 것으로 알려져 있는데 실제로 이 확률은 5.7에서 11.2로 급증하였다. 이뿐 아니라 비경제활동상태에서 실업으로 옮겨갈 가능성도 0.4에서 0.9로 크게 증가하였다. 이는 부가 노동자(added worker) 효과의 상당부분을 반영하는 것으로 알려져 있다. 실업과 비경제활동상태를 오가는 이러한 경계 근로자(marginally attached worker)의 증가는 추가적으로 고용불안을 높이는 역할을 할 것이다. 세 노동력상태 모두에서 동일한 노동력 상태에 머물러 있을 기간의 감소는 노동시장에서 근로자들의 노동력 상태들간의 움직임이 보다 빈번해졌음을 의미한다. 취업과 실업, 그리고 비경제활동이라는 세 노동력 상태간 이동의 빈번한 정도를 종합적으로 측정하는 노동이동률이나 각 노동력 상태에서의 유출입률들은

모두 1998년부터 크게 높아졌고 2000년 이후에도 1990년대 초반이나 중반에 비해 높은 수준이다. 이는 근로자들이 보다 빈번한 노동력 상태변화를 경험하게 되었음을 의미하며 실직확률과 재취업확률로 정의한 고용불안의 증대와 밀접한 관계를 가진다.

마. 고용불안계층의 식별

실직 가능성으로 보면 임금근로자의 실직확률이 크게 증가한 반면, 비임금근로의 경우는 약간만 상승한 것으로 나타난다. 그리고 임금근로 가운데 상용직과 임시직의 실직확률은 오히려 하락하였고 일용직의 실직확률이 크게 상승하였다. 즉 고용불안은 실직 가능성으로 볼 때 대부분 일용직에 의한 것이다. 재취업 가능성을 보면 임금근로로의 재취업확률이 다소 증가한 것으로 나타난다. 그런데 임금근로자 가운데 상용직과 임시직으로의 재취업 가능성은 오히려 하락하고 있다. 특히 상용직으로의 재취업확률 하락은 매우 급격하다. 반면 일용직으로의 재취업확률은 크게 높아졌다. 결국 고용불안의 증대는 재취업 가능성으로 볼 때 상용직으로의 재취업 가능성 급락과 일용직으로의 재취업확률 급증에 의한 것으로 볼 수 있다.

바. 고용의 창출, 소멸 및 고용불안

이제 고용불안을 고용의 창출과 소멸이라는 측면에서 살펴보자. Hopenhayn(2000)과 Galiani and Hopenhayn(2003)은 가구조사 자료를 사용하여 고용의 창출 및 소멸을 측정하고 있다. 이들의 방법을 활용하여 고용의 창출과 소멸을 측정한 결과, 고용의 창출과 소멸이 모두 높아진 것으로 나타났다. 고용의 창출은 2000～03년에 14.8로서 10년 전인 1993～96년의 12.6에서 다소 높아졌다. 고용의 소멸도 1.5에서 2.6으로 크게 상승하였다. 우리는 이로부터 고용불안의 증대는 고용의 창출이 줄어서라기보다는 고용의 소멸이 많아졌기 때문임을 알 수 있다. 한편 고용의 창출은 임금근로를 중심으로 이루어지고 있으며 비임금근로의 고용창출은 동일 기간 동안 거의 변하지 않고 있다. 그리고 임금근로 가운데에도 고용의 창출은 일용직을 중심으로 이루어지고 있다. 상용직이나 임시직에서는 창출된 고용이 거의 없었다. 반면 일용직에서 창출되는 고용은 동일 기간 동안 33.6에서 43.8로 크게 증가하였다. 이는 고용불안이 높아진 것은 고용이 많이 소멸되고 있기 때문이기도 하지만 창출되는 고용도 일용직을 중심으로 이루어지고 있기 때문임을 알려준다.

사. 고용불안과 외환위기하의 신규 일용직 진입자

앞의 분석결과는 고용불안을 겪고 있는 핵심 집단이 일용 근로자 집단임을 알려준다. 그렇다면 상용직도 아니고 임시직도 아닌 일용직에서 외환위기 이후 고용불안이 높아지게 된 이유는 대체 무엇일까? 먼저 일용직에 과연 어떤 일이 있었는지에 대해 알아보자.

아. 일용직에 도대체 무슨 일이 있었나?

무엇보다도 큰 변화는 일용직의 고용성장률에서 나타난다. 외환위기하의 시기인 1999년 일용직 증가율은 무려 32.2%이다. 우리는 다른 어떠한 종사상의 지위에서도 이러한 변화를 찾아볼 수 없다. 뿐만 아니라 일용직의 고용성장률은 1999년의 이러한 변화 이후 매우 급격한 변동을 경험하고 있다. 보다 자세히 살펴보면 1999년 중에서도 상반기 동안에 이들의 증가가 집중되어 있음을 알 수 있다. 1999년 3월부터 5월까지의 단 3개월 만에 일용 근로자가 무려 70만 명이나 증가하고 있다.

자. 일용직 신규 종사자 70만 명은 대체 어디에서 왔으며 어떤곳으로 가는가?

그렇다면 1999년 3～5월에 일용직으로 진입한 사람들은 어떤 사람들이며 어느 곳에서 온 사람들일까? 1999년 3～5월에 일용직으로 새로 진입한 사람의 수는 무려 199.2만 명이다. 이는 1994년 3～5월의 일용직 신규 진입자 108.6만 명의 두 배에 가까운 수치이다. 이처럼 외환위기하에서 일용직 신규 진입자들의 이전 노동력 상태는 외환위기 전과 비교할 때 주로 실업상태이다. 1999년 일용직 신규 진입자 100명 가운데 이전 노동력 상태가 실업인 경우는 1개월 전, 6개월 전, 1년 전으로 볼 때 각각 30.4명, 10.3명, 8.7명이다. 이는 1994년의 8.9명, 1.9명, 1.5명과 크게 대비된다. 실제로 1개월 전에 실업에 있다가 일용직으로 취업한 사람은 60.5만 명이고, 6개월 전에 실업에 처해 있었던 사람은 20.5만 명이며, 1년 전에 실업이었던 사람도 17.3만 명이나 된다. 일용직으로 진입한 사람들의 이후 노동력 상태를 추적하여 보면 실업으로 이행할 가능성이 매우 큼을 알 수 있다. 일용직 신규 진입자의 1개월 후 실업으로의 이행률은 1999년과 1994년에 각각 7.2와 0.8로서 크게 다르며 6개월 후와 1년 후에도 상당히 다르다. 이러한 특징은 실직확률에서도 유사하게 나타난다.

차. 이들은 왜 일용직에 종사하게 되었는가?

이들 일용직 신규 진입자들이 종사하던 업종 분포를 살펴보면 우리는 이들이 왜 일용직에 종사하게 되었는지 알 수 있다. 일용 근로자들은 건설업에 집중적으로 종사하고 있는데, 1999년 건설업 종사자 비중은 26.7%로서 1997년의 44.8%에 비해 절반 가까이 줄어든다. 이러한 건설업 종사자 비중 감소는 공공행정, 국방 및 사회보장행정 업종(이하 공공행정업)의 비중 증가에 의해 거의 충당되고 있다. 1999년은 1997년에 비해 공공행정업의 비중이 3월에만 18.8포인트 높아졌으며, 4월과 5월에도 각각 14.7포인트와 11.7 포인트 상승하였다. 일용직 신규 진입자의 업종 분포를 기존 일용직 종사자의 경우와 비교하여 살펴보더라도 일용직 신규 진입자들이 공공행정업에 집중되어 있음을 알 수 있다. 실제로 우리는 일용직 신규 진입자 가운데 공공행정업 종사자 수에서 매우 급격한 변화를 찾을 수 있다. 1997년에 이들의 수는 3월과 4월에 각각 6천 명, 5월에는 단 1천 명에 불과하였다. 그런데 1999년에 이르면 3월에 15.5만 명이 공공행정업에서 일하고 있으며, 4월과 5월에도 각각 10.4만 명과 6.9만 명이 이 업종에 종사하고 있다. 이에 따라 3개월 동안 이 업종에서 일용 근로로 일하기 시작한 근로자는 모두 32.8만 명에 달한다. 우리는 앞에서 일용직 신규 진입 근로자들을 추적 관찰하여 이들 가운데 많은 사람들이 실업상태에서 옮겨왔음을 보았다. 그런데 이렇게 옮겨오는 사람들이 주로 공공행정업에 취업하고 있는 것이다. 외환위기하에서 하루가 다르게 증가하던 실업자들을 흡수하기 위해 정부는 다양한 정책들을 실시하였다. 이들 중 대표적인 정책이 공공근로 정책이다. 당시 공공근로를 통해 흡수한 실업자는 1999년 한 해 동안 자치단체 공공근로사업에서 99.5만 명, 중앙부처 공공근로사업에서 52만 명에 이른다. 특히 공공근로사업은 1999년 상반기 동안에 집중 실시되었다.

3. 결론 및 정책 시사점

우리는 고용불안을 실직의 두려움과 재취업의 어려움으로 정의하고 이를 측정한 결과 외환위기 이후 고용불안의 정도가 증대되었음을 보았다. 고용불안의 증대는 외환위기하에서 대대적으로 실시되었던 공공근로사업에 참여하였던 실직자들이 이후에도 일용 근로와 실직을 반복하기 때문임도 알 수 있었다. 아울러 고용불안의 증대는 고용의 창출과 소멸이라는 측면에서 볼 때 고용의 소멸이 많아졌기 때문이기도 하지만 창출되는 고용도 일용직을 중심으로 이루어지고 있기 때문이기도 하다. 그렇다면 우리는 이러한 일용직의 고용불안에 어떻게 대처해야 할까? 이에 대해 분명하게 언급하기 위해서는 일용직의 고용불안을 초래한 가장 궁극적인 원인을 밝혀야 한다. 그러나 이 문제는 오랜 기간이 걸리더라도 밝혀지지 못할 수도 있으며 또 여러 대립되는 가설들이 병존할 수도 있다. 지금으로서는 다음과 같은 두 가지 정도의 원인과 대책을 생각해 볼 수 있겠다. 첫째, 일용 근로에 대한 수급 불일치가 일용직 고용불안의 근본 원인인 경우이다. 이 경우의 해결책은 일용 근로로 노동을 공급하고 있는 근로자들 가운데 적절한 사람들에게 보다 안정적인 다른 분야로 옮겨갈 수 있게 도와주는 방법이다. 직업훈련과 고용안정서비스의 제공이 중요한 역할을 할 수 있을 것이다. 둘째, 우리나라 노동시장은 임금을 통한 가격조정보다는 고용량을 통한 수량조정으로 노동시장에 가해지는 충격과 변화를 주로 흡수하여 왔다. 상용직 사용시 고용조정의 어려움 및 연공급에 의한 비탄력적인 임금체계는 사용자들로 하여금 상용직 사용을 꺼리게 할 수 있다. 이러한 상태에서 외환위기라는 충격은 이후의 노동시장에서 일용 근로라는 완충을 통해 흡수되었을 가능성도 있다. 이 경우에는 고용불안의 문제가 일용직의 문제로만 남는 것이 아니라 상용직의 문제로도 이어지게 된다. 이 경우 상용직의 임금유연화가 일용직의 고용불안을 줄이는 방안이 될 수 있다. 그러나 이러한 임금유연성을 달성하는 데에는 상당한 시간과 노력이 필요하다. 이러한 간극을 메우기 위해 우리는 위에서와 마찬가지로 직업훈련과 고용안정서비스를 확충하려는 노력을 기울일 필요가 있다.