건설산업 교육훈련의 노·사·정 참여확대방안

Abstract

1. 서 론 ○ 2001년과 2002년 2년간 30%를 넘는 임금 급등에 의해 건설업 취업자수가 급증하고 다수의 불법체류자가 존재했음에도 불구하고 건설현장에는 숙련공 부족과 임금상승 현상이 지속된 바 있음. - 또한 2003년 들어 건설경기가 둔화되면서 숙련공 부족과 임금 상승 현상이 다소 수그러들었으나, 고용허가제도 도입에 따른 외국인 불법체류자에 대한 단속이 11월 16일부터 시작되자 또 다시 건설현장의 인력수급 문제가 불거지고 있음. - 2001년과 2002년의 인력대란을 겪으면서 건설현장에서는 이미 공기 지연, 산재 증가, 품질하, 채산성하 등의 부작용을 경험한 바 있음. - 건설현장의 숙련공 부족이 이렇듯 심각한 폐해를 야기하고 있으나 이미 악순환 구조에 빠져 이 과정을 반복하고 있는 것으로 파악됨. 따라서 숙련공의 평균연령은 40대 후반에서 50대를 향하고 있고, 여전히 청년층의 신규 유입은 없어 조만간 숙련의 고갈상태에 이르게 될 것으로 전망됨. - 따라서 건설인력의 고령화와 숙련 고갈 문제는 건설산업과 나아가 국가경쟁력을 위협하는 중대한 사안이 아닐 수 없음. 그러므로 그에 대한 근본적인 대책의 수립이 시급함.

○ 건설인력의 부족 특히 숙련공의 부족 문제에 대한 대응방안을 근본적으로 생각해 보고자 함. - 일반적으로 건설인력이 부족하다고는 하나 실제 부족한 건설인 력의 실체는 비숙련공이 아닌 ‘숙련공’임. - 먼저 수요 측면의 대응으로서 노동력 수요를 줄이는 방안으로서 건설투자를 축소시키거나 수요를 분산시키는 방법인데 숙련공의 절대부족 상황을 타개하기는 어려울 것으로 판단됨. · 기계화 및 자동화의 추진 역시 비숙련공을 대체하는 데는 유효하나 숙련공의 ‘손’으로 마무리해야 하는 건설공사의 특성상 숙련공 대체에는 한계를 지님. - 건설노동력 공급 측면의 대응으로서 · 첫째, 내국인 중 중장년층의 공급을 증대시키는 방안인데, 이들은 건설현장의 임금이 상승할 경우 진입할 가능성이 상대적으로 높기는 하나 숙련공이 되지는 못한다는 맹점이 있음. · 둘째, 외국인근로자의 공급을 증대시키는 방안임. 이들 역시 합법적인 도입규모를 확대하면 쉽게 도입할 수는 있으나 언어소통의 문제와 일정 기간이 지나면 본국으로 돌아가려는 성향이 존재하기 때문에 숙련공이 되기 어려움. · 셋째, 우리 청년층의 진입을 촉진하고 이들을 체계적으로 양성할 수 있는 방안임. 현재 심화되고 있는 건설현장의 숙련공 부족 문제를 근본적으로 해결할 수 있는 유일한 방안은 ‘우리의 청년층을 체계적으로 육성하는 것’임.

○ 본 연구의 목적은 지금까지 건설산업의 교육훈련이조했던 원인을 분석하고 이것을 제거함으로써 건설산업의 당사자인 노 · 사 · 정의 교육훈련에 대한 참여를 촉진하고 확대할 수 있는 방안을 모색하는 데 있음. - 건설산업에서 ‘우리의 청년층을 체계적으로 육성’하기 위해 적합한 교육훈련체계를 구축하고 운영할 수 있는 실천방안을 도출하고자 함.

2. 현황 및 문제점 : 기존 논의의 요약

○ 건설산업의 교육훈련에 대한 노 · 사 · 정의 참여를 촉진하기 위해서는 먼저 이를 가로막고 있는해요인이 무엇인지를 파악해야 함. - 지금까지 건설산업의 교육훈련이 활성화되지 못했던 현황 및 문제점을 파악하되, 특히 각 당사자인 노 · 사 · 정의 참여가조할 수밖에 없었던 원인을 중심으로 기술함. - 아울러 그로부터 노 · 사 · 정의 참여를 촉진할 수 있는 기본 방향을 도출함.

○ 현행 제도의 평가를 통해 건설산업 교육훈련에 대한 노 · 사 · 정 각 당사자의 기피 및 제약 요인과 참여촉진 방향을 아울러 도출할 수 있음. - 첫째, 근로자(학생 포함)의 기피 및 제약 요인은 건설근로자라는 직업의 전망 부재, 현행 교육훈련의 현장성하, 교육훈련 이수 또는 자격증 취득에 따른 인센티브 부재 등임. · 따라서 근로자의 참여를 촉진하기 위해서는 직업전망 제시, 교육훈련의 현장성 제고, 자격증 취득에 대한 인센티브 마련 등이 필요함. - 둘째, 사업주 또는 사업주 단체의 기피 및 제약 요인은 개별 기업 중심의 제도, 비공식 숙련형성 방식에 대한 막연한 기대 등임. · 따라서 건설산업 차원의 교육훈련체계 구축과 제도적 지원이 필요함. - 셋째, 정부의 기피 원인임. 교육인적자원부는 직업전망 부재가 어려움의 근원이라고 생각하나 당해 부처에서 자체적으로 이 문제를 해소할 수는 없음. 건설교통부는 노동력에 대한 교육훈련 및 자격체계의 운용을 노동부에 의존하려 함. 노동부는 전 산업을 대상으로 하므로 건설업의 특성을 고려하는 데 한계가 있음. · 정부의 참여를 촉진하기 위해서 건설교통부는 교육훈련 이수 및 자격증 취득에 대한 건설현장에서의 활용 방안을 관련 법령에 규정하고, 노동부는 건설산업의 특성을 반영한 교육훈련 및 자격체계를 적극적으로 지원해야 하며, 교육인적자원부는 건설현장의 실무를 염두에 두고 학교교육 및 실습교육과정을 설계하여야 함.

○ 그 이외에도 자격증 활용을 통한 직업전망의 제시와 근로조건의 개선은 제도 외부에 대한 개선방향의 필수적인 요소이므로 병행하여 추진되어야만 함. - 그리고 건설현장에 적합한 교육훈련 및 자격체계를 구축하기 위해 건설현장에서 실제 활용하고 있는 직무를 중심으로 새로운 직종 분류가 이루어져야 할 것으로 판단됨.

3. 사례 연구

○ 전공에 대한 교육훈련 실시 및 자격증 활용 : 한국전력의 사례 - 전기공사 현장에서는 ‘자격증’을 매개로 부실공사, 산재다발, 고용불안, 페이퍼컴퍼니 등 건설산업의 부정적 이미지를 불식시키고 있음. 발주자인 한전은 1993년부터 전업사에게 자격증을 취득한 전기공을 보유할 것을 요구해 왔음. - 한전의 자격증 활용 사례는 전기공사의 당사자인 발주자, 전업사, 근로자 모두의 참여를 확고하게 정착시켰으며 모든 참여자가 윈-윈(win-win)할 수 있는 긍정적인 효과를 거두고 있음.

○ 일반업체와 협력업체의 위탁훈련 : 성건회의 사례 - ‘성건회’란, 삼성건설과 함께 건설공사를 수행하고 있는 총 280 개 협력업체 중 80개의 우수협력업체를 구성원으로 하는 협력업체 협의회를 말함. - 성건회의 사례는 개별 기업 차원에서 기능인력을 양성하려는 시도의 가능성과 한계점을 동시에 보여주고 있음.

○ 인천 및 포항 건설노조의 기능학교 - 일반적으로 건설관련 교육훈련 과정을 개설할 경우 훈련생 모집이 어렵다고 하나 인천 및 포항지역 건설노조의 기능학교 운영사례에서는 그의 반대의 예를 보여주고 있음. - 첫째, 훈련의 현장성이 높다면 건설현장에서 일하는 준기공이나 기존의 기능공들도 배우러 올 수 있음. - 둘째, 훈련수당이 지급되지 않는 가운데 향상훈련을 실시하려면녁시간에 교육과정을 개설할 수밖에 없음. - 셋째, 훈련시설의 확충이 필수적임.

○ 독일 건설산업의 사례 - 독일은 각 산업별 노 · 사가 교육훈련 및 자격체계의 운용을 주도하고 정부가 그 여건을 조성하는 기본 틀을 유지하고 있음. - 건설산업의 경우 전체 산업 차원에서 교육훈련을 실시하고 내용의 현장성을 높이기 위해 현장과 교육훈련의 연계프로그램을 실시하고 있음. - 그리고 자격체계를 통해 직업전망을 제시하고 건설업에 고유한 악천후수당과 사회복지기금을 마련하여 건설근로자의 정규직화를 보완하고 있음.

○ 네덜란드 건설산업의 사례 - 네덜란드의 사례로부터 교육훈련 내용의 현장성 제고, 건설산업의 특성 반영, 체계화 및 표준화, 산업 차원의 추진과 비용 부담, 자격증의 활용 가능성과 직업전망 제시 등을 시사받을 수 있음.

4. 노 · 사 · 정의 참여확대를 위한 기본 방향

○ 국내외 교육훈련 분석의 요약 및 시사점 - 첫째, 근로자의 적극적인 참여가 이루어지는 사례들의 공통점은 교육훈련의 이수나 자격증의 취득이 실질적으로 활용되고 있다는 점과, 이것이 명확한 직업전망을 제시하고 있다는 점임. - 둘째, 현장성 높은 교육훈련 및 자격증의 내용을 확보하고 있는 사례에서는 교육훈련과 현장의 연계프로그램이 잘 발달되어 있음. - 셋째, 건설산업의 특성 및 전문성이 교육훈련 및 자격체계에 잘 반영된 사례에서는 건설산업 차원 또는 업종차원의 교육훈련 및 자격체계가 구축되어 있음. - 넷째, 건설산업의 당사자인 노?사?정의 참여가 활발한 사례에서는 이들의 참여구조를 제도화하고 교육훈련 및 자격체계 업무를 전담할 수 있는 기구를 설치하고 있음.

○ 건설기능인력 관련 악순환 구조의 인식 - 건설기능인력 양성과 관련된 악순환 구조를 끊기 위해서는 ‘직업전망의 제시’ 및 ‘근로환경의 개선’으로부터 출발해야 함. - 이것이 근로자의 참여를 촉발시켜 양질의 노동력이 만들어질 것이고 숙련수준 및 자격증에 대한 신뢰를 기초로 자격체계가 작동할 것임. - 그리하여 교육훈련 및 자격체계가 일반화되면 이것이 건설근로자에게 직위 및 임금상승 경로를 제공할 것임.

○ 노 · 사 · 정 참여 확대를 위한 기본 방향 모색 - 건설기능인력과 관련된 악순환 고리를 끊기 위해 가장 시급한 것은 직업전망의 제시임. 즉 ‘건설근로자’를 하나의 ‘직업’으로 생각할 수 있도록 ‘직업전망,’ 즉, ‘비전(vision)’을 제시하는 것임. - 교육훈련 및 자격증의 현장성을 제고하기 위해서는 교육훈련 과정이 건설현장과 연계되어야 함. - 건설산업의 특성을 반영한 교육훈련 및 자격체계를 구축하고 운영해야 함. - 건설산업 차원에서 교육훈련 및 자격체계를 전담해 줄 기구가 필요함. 이것은 일시적 기구가 아닌 상시 집행기구로서 설치되어야 함.

5. 직업전망 제시 : 자격증 및 경력에 대한 활용

○ 기본 방향과 전제 조건 - 가장 기본적인 원칙은 ‘자격 및 경력’이 상승함에 따라 ‘직위 및 임금’도 상승해야 한다는 것임. - 자격체계를 토대로 건설근로자의 직업전망을 제시하기 위해서는 몇 가지 조치가 병행되어야 함. · 첫째, 건설근로자에 대한 근로경력관리가 이루어져야 함. · 둘째, 자격증 활용에 대한 제도적 장치가 마련되어야 함.

○ ‘기능사’에 대한 활용 - 직접 시공을 담당하는 건설업체의 ‘시공 능력’을 입증하는 기초자료로 기능사 자격증 취득자의 수를 활용하여야 함. 물론 시공과정에도 실제로 참여해야 함. - 발주자는 입찰 단계에서 기능인력 보유를 확인하여 전산망에 입력시키고 시공 과정에서 실제 그 기능인력이 참여하고 있는지 감독해야 함. - 또한 각 건설업체가 다음 연도에 어느 정도의 공사를 수행할 수 있는지 가늠하기 위해 매년 ‘시공능력평가’를 실시하고 있는데 이 과정에서 기능인력의 보유를 핵심적인 요소로 다루어야 함.

○ ‘산업기사’에 대한 활용 - 현장경험이 풍부한 기능인력을 감리원의 일종인 검측원(inspector)으로 활용함으로써 부실 시공을 방지하고 품질을 향상시키는 데 기여할 수 있음. - 이론, 다기능, 현장경험을 두루 겸비한 기능계 산업기사를 양성하여 초급관리자로 활용하는 방안을 강구하여야 함. - 이론과 다기능, 그리고 현장경험을 겸비한 산업기사 취득자가 일정한 교육과정을 이수하도록 한 후 건설관련 공고의 실기교사로 활용하는 방안도 검토함.

○ ‘기능장’에 대한 활용 - 기능장은 이론과 실기, 그리고 풍부한 경험까지 겸비한 건설현장 시공 기술의 보고(寶庫)임. 기능장을 고급관리자로서 최근 건산법 ‘건설기술자 배치기준’에 기술사와 동등한 수준에서 규정된 바 있지만 아직까지는 기능장에 대한 인식이 낮아 활용되지 않고 있는 실정임. 따라서 법령이 실제로 작동하도록 적절한 지도도 병행되어야 함. - 건설기능인력의 최고 단계인 기능장 자격증을 취득하면 보다 쉽게 ‘사업가’가 될 수 있는 가능성을 열어주어야 함. - 기능장을 기능대학 또는 전문대학의 교수로 활용하는 방안을 강구해야 함.

6. 건설관련 공고 교육과 현장의 연계

○ 건설관련 학과의 폐과를 막기 위한 직접적인 인센티브의 제공 - 건설관련 공고생에게 장학금을 지급함으로써 직접적인 인센티브를 부여하는 방안을 강구해야 함. - 건설기능인력과 관련하여 청년층에게 병역특례 기회를 부여함.

○ 실습교육 여건 개선 - 실기교사의 실기 능력을 강화하는 방안은 두 가지임. 하나는 현직 실기교사에게 현장의 기능을 습득하도록 유도하는 것이며, 다른 하나는 이론과 실기, 그리고 현장경험을 겸비한 산업기사 등을 실기교사로 활용하는 것임. - 공고 교육의 현장성을 높이는 방안 중 하나는 실기교재의 내용이 현장의 작업 내용과 괴리되지 않도록 하는 것임. - 공고 교육의 실기 기자재 및 실습비 등의 지원을 확대할 수 있는 방안을 강구해야 함.

○ 학교와 건설현장의 연계프로그램 개발 - 현장실습 여건을 갖추는 방안의 일환으로서 건설현장에 이론과 실기, 그리고 현장경험을 겸비한 기능장이나 산업기사를 배치하도록 하여 실습생을 지도하는 방안을 강구하여야 함. - 효과적인 실습 시간의 배치 계획을 모색해야 함. 학교교육시간과 현장실습시간의 연계 시간표를 작성하는 방안도 고민함. - 현장실습 학생의 모호한 법적 지위를 개선하기 위해 ‘현장실습 표준협약서’를 비롯하여 현장에 배치된 실습생의 권익 보호를 실질적으로 제고할 수 있는 방안을 모색해야 함. - 일정한 요건을 갖춘 공공 발주 현장의 경우 공고 또는 직업전문학교에서 실습현장으로 활용하고자 할 때 특별한 사유가 없는 한 협조하도록 제도화할 필요가 있음.

7. 건설산업 교육훈련 및 자격체계의 구축

○ 건설현장의 직무에 기초한 직종 및 직급 분류 : 훈련 및 자격체계의 토대 - 교육훈련 및 자격체계 구축의 토대로서 건설현장의 ‘직무’를 반영한 직종 분류를 시도함. 건설산업 분류의 기준은 생산물의 생 애주기와 종류이며, 직무분류를 위해서는 여기에 숙련도를 추가 적용하게 됨. - 분류 결과, 중분류는 총 17종으로 나뉘고 소분류는 총 68종으로 나뉨. 여기서 작성된 분류 틀을 하나의 직무분류 단위로 삼아 현장 분석을 실시하여 세부 직무능력형태(skill type)를 도출할 수 있음.

○ 건설근로자에 적합한 교육훈련의 모색 - 위에서 제시한 건설산업에 대한 새로운 직종 분류에 기초하여 종합적이고 체계적인 교육훈련 과정을 편성하여야 함. - 건설현장의 작업 관행이나 건설근로자들이 비정규직이라는 특성을 감안하여야 훈련방법을 제시함.

○ 건설근로자에 적합한 자격 제도의 모색 - 위에서 제시한 건설산업에 대한 새로운 직종 분류에 기초하여 종합적이고 체계적인 자격체계를 설계하여야 함. - 자격을 검정하는 내용과 방법이 현장의 직무수행 능력과 결합되어야 함.

○ 교육훈련시설의 지역적 배치 및 운영 - 새로운 직종 분류에 기초하여 종합적이고 체계적인 계획을 수립한 후 교육훈련시설을 배치하여야 함. - 지역적 특성을 고려하여 훈련시설 및 직종을 배치하여야 함. 예컨대, 포항, 광양, 여수, 인천, 서산 등 공단이 밀집한 지역에는 산업설비와 관련된 시설과 직종을 집중적으로 배치함.

○ 재원 확보 방안 - 소요 재원의 상당 부분은 이미 축적된 고용보험기금을 활용할 수 있을 것임. - 그럼에도 불구하고 교육훈련시설을 설치하고 운영하거나 별도의 훈련수당을 지급하기 위해서는 추가적인 재원을 마련해야 함.

8. 노?사?정이 참여하는 전담기구의 설치

○ 전담기구 설치의 필요성과 기능 - 건설산업의 교육훈련 및 자격체계를 운영할 주체로서 가칭 ‘건설산업교육훈련위원회’(이하 위원회)를 설치할 것을 제안함. - 교육훈련위원회는 산업 차원의 직업훈련 및 자격시험을 담당하는 전담기구로서 건설산업과 관련된 노 · 사 · 정 경제 주체에 대한 조정기구로서의 역할도 수행함.

○ 구성 및 운영 - 건설산업과 관련된 노 · 사 · 정 3자가 모두 참여하는 방식으로 구성하여야 함. - 궁극적으로는 실질적 당사자인 노?사가 위원회의 운영을 담당하여야 하나 운영 초기에는 정부측 특히 건교부의 주도적 역할이 필요할 것으로 판단됨.

○ 설치 근거 및 형태 - ‘건설근로자고용개선등에관한법률’에 근거 규정을 마련해 현행 퇴직공제회와 유사한 법률적 지위를 부여하는 방안이 타당할 것으로 판단됨. - 정부의 국가자격법 체제하에 속하기는 하되 정부로부터 건설산업의 교육훈련 및 자격체계 관리를 위탁받은 별도의 전담기구를 상정하는 방안이 필수적이라고 판단됨.

9. 결론 및 정책적 시사점

○ 본 연구에서 제시된 개선방안들은 건설산업의 당사자인 노 · 사 · 정이 교육훈련에 참여하도록 하는 촉진 방안인 동시에 확고한 숙련기반 위에서 건설산업의 미래를 밝혀 줄 생존 방안이기도 함. - 연구는 책꽂이에서 힘을 발휘하는 것이 아니라 현실에서 실천되었을 때 그 진가를 발휘함. - 지금 건설산업은 모든 생산요소의 균형적 발전에 힘입어 미래로 도약하느냐 아니면 뒤처져 있는 ‘하찮은’ 건설기능인력에 발목이 잡혀 수렁으로 빠져드느냐의 기로에 서 있는 듯함. 선택은 건설산업을 구성하고 있는 모든 당사자의 몫임. - 아무쪼록 실기(失機)하는 우(愚)를 범하지 않기를 바라는 마음 간절함.