탈빈곤을 위한 직업훈련 정책의 실태와 과제 : 자활 직업훈련을 중심으로

Abstract

본 연구는 우리나라 빈곤계층의 규모와 특성을 파악하고, 이들에 대한 정부의 직업훈련 정책 실태와 성과를 분석함으로써 향후 탈빈곤을 위한 정부정책 방향에 있어서의 개선점을 도출하기 위한 목적으로 수행되었다. 분석결과와 정책적 시사점은 다음과 같이 요약할 수 있다. 우선 근로빈곤가구의 특성을 살펴보면, 첫째, 인적자본의 수준이 열악한 사람들이 주로 빈곤계층을 형성하고 있는 것으로 나타났다. 특히 고연령 및학력자의 비중이 이들 빈곤층의 대부분을 차지하고 있으며, 이들은 경제적인 지위에서 뿐 아니라 건강상태 또한 열악한 것으로 나타나고 있다.

둘째, 남성가구주에 비해 여성가구주의 경우 빈곤에 처할 확률이 높다는 것이 지금까지 여러 연구자들이 수행한 연구결과에서 공통적으로 분석되고 있다. 물론 전체 빈곤가구의 가구주 성별 분포는 남성이 높으나, 전체 가구주의 성별 분포를 감안하였을 때는 여성가구주의 경우 빈곤가능성이 높다는 것을 의미한다.

셋째, 근로빈곤계층만을 분석 대상으로 보았을 때, 취업가구주의 취업형태는 고용상 지위가 불안정한 임시·일용직 임금근로자의 비중이 높다. 전체 근로가구 취업가구주의 취업형태 분포와 비교할 때 빈곤계층 가구주의 경우 임시·일용직의 불안정한 지위의 비중이 매우 높고 상용직의 비중이 낮다는 것을 알 수 있으며, 빈곤계층 중에서도 차상위계층보다 절대빈곤계층 가구주가 임시·일용직의 비중이 높다(박능후 외, 2003). 뿐만 아니라 이들이 종사하고 있는 업무 또한 단순조립 및 단순노무 등에 국한되어 있으며, 이들의 직업기술 또한 매우 낮아 공인자격증 또는 비공인직업기술을 보유한 자는 근로빈곤층의 규모 10%에 미치지 못하고 있는 실정이다.

그렇다면 위와 언급한 바와 같은 특성을 지니고 있는 근로빈곤계층이 직업훈련을 통하여 빈곤을 탈출할 가능성은 어느 정도일까? 이를 분석하기 위해 본 연구에서는 우선 직업훈련 참여 결정요인을 분석하였다. 본 연구에서는 직업훈련 참여결정과정을 자활대상자 직업훈련 참가자격(eligibility) 결정→자활대상자 직업훈련 인식 여부(awareness) 결정→자활대상자 직업훈련 참여 결정의 세 단계로 나누어 각 단계에서 참여결정에 영향을 미치는 요인들을 분석하였다. 분석결과 다음과 같은 사실이 발견되었다.

첫째, 참가자격 분석 결과 다음과 같은 사실이 밝혀졌다. 자활대상자가 직업훈련을 받기 위한 기본적인 자격은 국민기초생활보장법상에 규정되어 있는 대로 가구소득이 최저생계비 이하인 가구여야 하는데 25세 미만, 중졸 이하의학력, 이혼·사별·별거 가구와 한 부모 가정 등 가구형태가 기초수급대상자가 될 가능성이 높은 것으로 분석되었다. 또한 국민기초생활보장제도하에서 생활보호를 받는 기초생활수급자가 전체 빈곤층에서 차지하는 비중이 매우 낮은 것으로 분석되었는데, 이는 자활사업에 참여할 수 있는 조건부 수급자의 규모가 매우 작다는 것을 의미한다. 뿐만 아니라 자활사업 수행 주체가 노동부와 보건복지부로 나누어져 있고, 노동부의 자활사업도 직업훈련 및 취업알선 등으로 구분되어 있어 자활을 위한 직업훈련에 참가할 자활대상자의 수가 적다는 것을 알 수 있다.

둘째, 인식 여부 분석 결과 다음과 같은 사실이 밝혀졌다. 중졸 이하, 읍면동 지역에서는 직업훈련의 존재를 인식하지 못할 가능성이 높게 나타났고, 이혼·사별·별거 상태에 있는 사람은 직업훈련의 존재를 인식하고 있을 가능성이 높게 나타났다. 읍면동 지역에서 직업훈련의 인지 여부가 낮은 것은 자활사업 전달체계 중 초기 상담 및 직업상담이 미흡하기 때문에 나타난 현상으로 해석된다.

셋째, 직업훈련 참가 결정 분석 결과 다음과 같은 사실이 밝혀졌다. 취업기회가 많은 대도시나 중소기업에 비해 읍면동 거주자일수록, 실업기간이 길수록, 취업 유경험자일수록 직업훈련에의 참여가능성이 높은 것으로 나타났으나 전반적으로 자활대상자가 직업훈련을 선택할 가능성은 매우 낮게 나타났다. 직업훈련을 통한 빈곤으로부터의 탈출 가능성을 높이기 위해서는 일단 자활대상자들의 직업훈련 참여율을 높여야 함에도 불구하고 이들의 직업훈련 참가확률이 낮다는 것은 그간 탈빈곤 직업훈련 정책이 제대로 작동되고 있지 못함을 단적으로 보여주는 것이다.

본 연구는 국민기초생활보장법상의 근로능력이 있는 조건부 수급자인 자활대상자를 표본 추출하여 직업훈련실태 및 직업훈련의 성과 분석을 수행하였다. 주된 발견은 다음과 같다.

첫째, 빈곤층 중 직업훈련을 이수한 여성이었으며, 배우자가 없거나 배우자가 있더라도 직업이 없어 실질적으로 가계를 책임지고 있는 30∼40대가 주축을 이루고 있다.

둘째, 이들은 생계급여를 수급하기 위해 비자발적으로 직업훈련을 선택할 가능성이 국민기초생활보장제도 내에 내재되어 있으며, 빈곤탈출을 위해 직업훈련을 선택하더라도 전반적인 직업훈련의 성과는 낮은 수준이었다. 이는 취업을 하더라도 평균 근무가 5.57개월이었고, 훈련 후 일주일 이상 일한 곳은 1.73곳으로 일자리 지속률이 길지 않으며, 비정규직의 형태로 고용되는 등의 사실로 추론할 수 있다.

셋째, 불완전고용의 형태로 취업된다 하더라도 결혼·육아·가사 등 개인사정 또는 건강상의 이유로 일자리를 그만두는 비중이 매우 높았다.

넷째, 빈곤으로부터 탈출시킬 수 있는 제도적 시스템이 부족하였다. 다시 말하면, 자활대상자의 취업경쟁력을 높이기 위해서는 그들의 경력을 체계적으로 관리하여 일정기능을 습득하도록 도울 수 있는 시스템이 필요하나 그러한 제도가 부재하며, 초기 훈련 상담 과정에서 일정부분 그 역할이 가능하지만 상담이 여전히 형식적으로 이루어지고 있다고 판단된다.

다섯째, 자활대상자의 학력수준, 연령 등 개인적 특성에 맞는 직업훈련이 이루어지지 않고 있다.

여섯째, 이러한 요인들이 상호작용을 하여 직업훈련 이수가 자활대상자의 취업 여부 및 임금상승효과에 별 영향을 미치지 못함으로써 빈곤상태에 머물러 있도록 강제하고 있었다.

직업능력개발을 통한 탈빈곤 정책이 매력적임에도 불구하고 실제로 정책의 성과가 긍정적인 방향으로 현실화되는 것은 그리 용이한 일이 아니다. 국내외의 실증적 연구결과들을 종합하여 볼 때, 빈곤계층은 주로 고연령,학력, 여성가장 등 학습여건이 대단히 열악하거나 학습효과가 부진할 것으로 예상되는 사람들로 구성되어 있는 것이 일반적이다. 따라서 빈곤계층의 특성에 대한 충분한 이해가 부족한 상태에서 인적자본 투자를 확대할 경우 이는 재원의 낭비만을 초래하기 쉽다.

따라서 빈곤계층의 탈빈곤을 위한 직업훈련 정책은 이들의 참여를 확대시킴과 동시에 훈련효과를 제고할 것인가에 초점을 맞추어야 한다. 이러한 관점에서 볼 때 탈빈곤을 위한 직업훈련 정책은 다음과 같은 방향으로 개선되어야 한다.

첫째, 정책대상과 정책대상별 정책목표를 명확히 하여야 한다. 현재 우리나라의 빈곤정책은 여성이나 노인, 장애인, 아동 등 최저생계비 이하의 근로무능력자를 대상으로 이루어져 왔기 때문에 상대적으로 근로능력이 있는 근로빈곤층을 대상으로 하는 정책은 미흡했다고 할 수 있다. 따라서 효과적인 빈곤정책을 수립하기 위해서는 언제든지 빈곤해질 위험이 있는 차상위계층을 포함한 정책이 마련되어야 한다. 특히 근로빈곤층을 위해서는 기존의 소득보장정책뿐만 아니라 조세정책, 고용안정정책, 직업훈련정책, 사회복지서비스 정책 등 전반적인 종합적 대책이 수립되어야 한다. 이와 함께 정책대상별 정책목표를 설정하는 데 있어서도 보다 구체적이어야 할 것으로 보인다. 막연히 취업률 제고, 빈곤탈출 등과 같이 정책목표를 추상적으로 설정할 경우, 목표대비 달성 정도를 측정하기 힘들 뿐 아니라 정책집행에 있어서도 뚜렷한 달성 목표 없이 정책이 집행될 우려가 있다.

둘째, 정책전달체계 혁신을 통해 정책의 효과성을 제고할 수 있는 방안이 다각도로 강구되어야 한다. 정책목표가 아무리 합리적으로 설계되었다 하더라도 정책을 전달하는 시스템(delivery system)이 경직적으로 운영된다면 정책의 최종 수혜자들에게 적합한 정책서비스가 적시에 공급될 수 없다. 또한 정책의 최종 전달자는 정책 수혜자들의 고객만족도에 직접적인 영향을 미칠 수 있기 때문에 정책전달체계를 효율적·합리적으로 운영하는 것은 매우 중요하다.

정책전달체계 혁신과 관련해서는 특히 훈련-고용-복지 전달체계를 통합적으로 운영하는 방안을 집중 검토할 필요가 있다고 본다. 빈곤계층의 경우 개별 정책서비스를 독립적으로 제공하는 것보다는 복합적 서비스를 일괄적으로 제공함으로써 정책효과를 보다 극대화시킬 수 있다는 점을 감안하여 이들 서비스를 원-스톱으로 제공하는 방안이 적극 검토되어야 할 것이다.

셋째, 정책의 효과성을 정기적으로 검증하기 위한 시스템이 마련되어야 한다. 앞서 언급한 대로 빈곤계층에 대한 인적자본 투자 확대 정책은 일견 매력적인 정책임에는 틀림없으나, 자칫 투자대비 효과성이 낮아 재원의 낭비를 초래할 수도 있다. 따라서 정책담당자는 탈빈곤을 위한 정책대안 중에서 가장 비용-효과적인 정책은 무엇인가에 대한 신뢰할 만한 정책판단 자료를 확보하여야만 정책대안들간의 예산집중도를 합리적이고 과학적으로 결정할 수 있을 것이다.

이를 위해 탈빈곤 직업훈련 사업의 효과성 분석을 위한 평가데이터가 구축되어야 한다고 본다. 사업별로 참가자 특성에 대한 정보, 훈련프로그램에 대한 정보, 훈련 수료 후 취업상태에 대한 정보 등이 주기적으로 수집·분석되어야 할 것이며, 이러한 분석결과는 익년도 사업에 환류(feed-back)됨으로써 장기적으로 효과성을 제고시켜 나가야 할 것이다. 세부적인 정책대안으로는 탈빈곤 직업훈련 사각지대 해소, 자활직업훈련 참여 확대, 직업훈련-고용서비스 전달체계 연계 강화, 경력 개발을 위한 상담 지원 강화, 다양한 훈련프로그램 개발 등의 방안이 제시되었다.