자영업의 실태와 정책과제

Abstract

1. 서 론 우리나라의 자영업자는 상당수가 영세한소득층이며, 빈곤의 위험에 노출되어 있다. 또한 정규직 임금근로자보다 낮은 학력수준을 가지고 있고 대부분이 서비스업에 종사한다. 서비스업 내에서도 도·소매 및 음식·숙박업에 가장 많이 집중되어 있다. 특히 자영업자는 임금근로자로 취업하기 어렵기 때문에 어쩔 수 없이 자영업을 시작한 이들이 많으며 최근 지속된 경제 불황의 직격탄을 맞아 상당수의 자영업자들이 경영난에 허덕이고 있다. 경제구조의 변화로 인해 도·소매나 음식·숙박업을 중심으로 대형화 추세와 더불어 경쟁이 심화되고 그 결과 영세 자영업자의 상당수가 도시 빈민계층으로 떨어질 위험에 처해 있다. 자영업 부문의 소득불평등과 양극화가 자영업의 본질적 현상인지 아니면 시장 또는 정책 실패의 결과인지는 좀더 논의가 필요하다. 문제는 소득불평등과 양극화를 외부적인 환경의 변화로만 돌릴 수 없다는 것이다. 우리나라 노동시장의 경직성과 비효율성이 자영업의 소득불평등과 양극화를 심화시켰을 가능성이 제기된다. 자영업이 노동시장에서 차지하고 있는 비중과 사회경제적 중요성에 비해 아쉽게도 정부의 관심은 부족한 실정이다. 향후 성장잠재력을 확충하고 국가경쟁력을 강화하기 위한 인력의 효율적 활용이라는 측면에서 자영업 분야의 인력에 대한 정책적 관심이 필요하다. 외환위기 이후의 심각한 실업대란에서 정부의 주요 정책대상은 임금근로자와 실업자이었으며, 자영업주의 고용 및 소득에 대한 관심은 상대적으로 취약하였다. 자영업에 관련된 실업대책도 실업자의 창업지원에 국한되어 있었다. 그러나 거의 모든 종류의 창업을 지원함에 따라 창업지원이 과연 노동시장의 효율성을 증대시키고, 실업문제를 근본적으로 해결하였는가 하는 의문이 제기되고 있다.

2. 자영업 고용구조의 변화와 추이

경제활동인구 조사의 원자료를 사용하여 자영업주의 특성과 그 변화의 추이를 분석한 결과, 먼저, 1980년대까지 지속적으로 하락하였던 비농업 부문의 자영업주 비중은 1990년대에 들어 다소 높아지는 현상이 관찰되었다. 이러한 자영업주의 비중은 외환위기를 거치면서 급격히 증가하였다가 2000년대 이후 역으로 줄어드는 추세를 나타낸다. 비중의 하락에도 불구하고 자영업주의 절대 숫자는 계속 증가하는 경향을 보이는데 이는 무급가족종사자 숫자의 축소 현상과 대비된다. 둘째, 성별로 여성은 자영업주의 비중이 1990년대 이후 상대적으로 안정적 모습을 보이는 반면, 남성은 뚜렷한 증가추세를 보인다. 이처럼 자영업주의 증가는 남성 자영업주의 증가에 기인하며 이러한 현상은 여성의 자영업 증가율이 남성보다 빠른 다른 OECD 국가들의 경험과 비교된다. 셋째, 1982～2004년 사이 20대 자영업주의 절대 숫자가 감소하고, 30대는 소폭 상승한 것에 비해 40대 이상에서 자영업주가 큰 폭으로 증가하였다. 특히 50대 이상의 취업자 중에서 자영업주가 점유하는 비중조차도 높아졌다. 이는 50, 60대 중·고령자의 경우 임금근로자로의 취업기회가 매우 제한적이거나 또는 기업에서 장기간 근속하기 어려운 현실을 반영한다. 넷째, 자영업주의 고학력화가 눈에 두드러진다. 1990년대 중반 이후에 발견되는 자영업주의 증가 현상은 고졸 이상 학력자의 증가에 기인한다. 특히 고졸 취업자의 경우 임금근로자보다 자영업 종사자의 증가세가 더 높았다. 다섯째, 자영업주의 대부분은 서비스업에 종사하고 있으며, 경제의 서비스화에 따라 서비스업에 종사하는 자영업주의 비중도 높아졌다. 서비스업 내에서도 도소매 및 음식숙박업에 집중되어 2004년 전체 자영업주의 36.1%가 이들 산업에 종사하고 있다. 그러나 성장률의 측면에서는 사업 및 개인, 공공서비스업종과 전기·수도·가스 및 금융업이 고용 성장을 주도하였다. 여섯째, 전문가 및 준전문가로 활동하는 자영업주의 비중이 크게 높아지고 있다. 또한 1990대 이후 서비스 및 판매종사자들의 임금근로자화가 진행되고 있다. 이러한 분석 결과는 자영업 분야에서 커다란 구조조정이 진행되고 있음을 시사한다. 특히 가족형 또는 생계형 자영업의 몰락 현상이 두드러지고 있는데 향후 변화에 적응하지 못하는 자영업주 및 가족들에 대한 정책적 관심과 지원의 필요성이 강조된다.

3. 자영업주의 특성과 경제활동

한국노동패널 데이터를 사용하여 분석한 결과에 따르면 자영업주는 하나의 동일한 집단이 아니라 매우 다양한 집단들로 이루어졌으며, 자영업주들 사이의 ‘빈익빈 부익부’ 현상이 심화되고 있을 가능성이 제기된다. 즉, 급격히 변화하는 사회·경제적 환경 아래에서 신속하게 적응한 자영업주는 사업을 유지하여 가지만, 그렇지 못한 자영업주들은 적자를 보거나 또는 생계비에도 못 미치는소득을 얻고 있을 위험성에 노출되어 있다. 파산 또는 빈곤의 위험성에 노출되어 있는 자영업주들이 주로 60세 이상의 고령자,학력자, 여성 자영업주 등에 몰려 있으며, 산업별로는 ‘음식숙박업’, ‘운수업’, ‘부동산 및 임대업’, ‘기타 공공, 사회?개인서비스업’ 등에 집중되어 있을 가능성을 제기한다. 특히, 5인 이상의 종업원을 고용하고 있는 자영업주보다는 혼자서 자영업을 운영하거나 또는 1～4인의 종업원을 고용하고 있는 영세한 자영업주들이 경제적 위험에 더욱 노출되어 있다는 결론이다. 또한 자영업주들은 임금근로자에 비해 장시간 근로에 노출되어 있으면, 상당수는 휴일도 없이 주7일을 근무하는 열악한 근로조건에 처하여 있다. 그러나 자신의 능력을 배양할 수 있는 직업훈련의 기회가 매우 제한되어 있다. 훈련참가율이 임금근로자의 절반에도 못 미치며, 훈련기간도 짧을 뿐만이 아니라 훈련의 내용도 희망하는 프로그램과는 다소 거리가 있다. 특히 절반 이상의 자영업주들이 훈련비용을 스스로 부담하고 있는 것으로 조사되었다.

4. 경기변동이 자영업 진출에 미치는 효과

경제활동인구 조사 월별 자료를 이용하여 우리나라 자영업의 진출(entry)이 어떤 요인들에 의해 결정되는가를 분석하였다. 자영업 비중과 진출은 월별로 다소의 차이가 있었으며 계절성이 있는 것으로 확인되었다. 7월과 8월에 자영업 비중이 높아지고 진출률이 높아지는 것으로 나타났다. 자영업 진출이 과연 자발적인 측면이 강한지 아니면 비자발적으로 밀려난 것인지를 밝히기 위해 실증분석한 결과, 우리나라의 자영업은 경기상황이 악화되고 임금근로의 실업이 늘면서 비자발적으로 밀려난(pushed) 측면이 강한 것으로 분석된다. 자영업으로의 진출에 있어 경기상황의 영향이 학력별로 크게 달라지는 것이 뚜렷이 나타나고 있다. 중학교 졸업 이하에서는 경기동행지수 순환변동치가 자영업 진출에 통계적으로 유의한 수준에서 부정적인 영향을 미치고 있다. 이는 경기상황이 나빠질수록학력자들의 경우 자영업 진출이 많아진다는 것으로 의미한다. 즉학력자들의 자영업 진출은 경기상황에 밀려난(pushed) 자영업의 형태라는 것을 말해준다.학력자들과는 달리 대졸 이상의 고학력자들의 경우 경기동행지수 순환변동치와 자영업 진출과 매우 유의미한 정(+)의 관계를 나타내고 있다. 이는 우리나라 고학력자들의 자영업 진출은 불황에 밀려난 자영업이 아니라는 것을 의미한다. 즉, 우리나라 고학력자들의 자영업 진출은 자발적(pulled)인 형태를 띠고 있는 것으로 판단된다. 정책적 시사점으로 먼저 도소매 및 음식숙박업의 자영업 비중이 매우 높다는 점에서 찾을 수 있다. 도소매 및 음식숙박업의 자영업 비중이 높다는 것은 향후 서비스업의 구조조정과 맞물릴 경우 우리 경제의 취약부분으로 급격히 전락할 위험이 있음을 시사하고 있다. 자영업의 구조조정은 고용창출 및 부가가치 효과가 큰 지식산업의 중심의 자영업을 육성하는 방향으로 나아가야 하며, 자영업의 규모를 대형화 혹은 기업화하는 방안도 고려할 필요가 있다. 기존의 소규모 자영업자에 대해서는 재래시장의 현대화, 동종업종의 협업화, 지역별 특화업종 개발 등을 통해 경쟁력을 확보하도록 도와야 할 것이다. 또한 경영정보, 세무?법률상담, 영업노하우 및 신기술 보급 등을 통해 자영업자의 자생력을 키우는 방향으로 지원책이 추진되어야 할 것이다. 둘째로 우리나라 자영업은 경기부진에 밀려난 측면이 강하다는 점이 발견되었다. 실업의 상황에서 별다른 창업 준비 없이 생계수단으로 자영업을 선택한 경우가 많다는 것이다. 자신이 오랜 기간 종사한 업무와 관련된 업종을 선택하는 커리어(career) 창업이 아닌 경우 실패할 가능성이 높고 경제에 오히려 부담으로 작용할 수 있다. 전술된 바와 같이 자영업 부문의 경쟁력 강화는 필연적으로 퇴출대상 자영업자의 양산을 의미하여 이들에 대해 임금근로자로서의 전환을 지원하는 직업훈련 프로그램의 확대적용뿐만 아니라 자영업자에 대한 직업안정서비스 및 직업능력향상서비스 등 사회안전망 강화도 필수적으로 보완되어야 할 것이다.

5. 기술진보와 자영업

자영업자와 임금근로자의 소득분포를 비교하고, 소득결정에 있어 숙련편향적 기술진보가 어떤 역할을 하는지 살펴보았다. 자영업자의 경우 임금근로자보다 평균소득이 높지만 분산이 더 큰 것으로 나타나 자영업자가 더 이질적인 집단임을 알 수 있었다. 2단계 추정법을 이용하여 소득결정식을 추정해 본 결과 다른 관찰된 특성이 같을 때에 자영업자는 임금근로자에 비하여 더 많은 소득을 올렸다. 이 같은 자영업자의 소득프리미엄이 어디서 생기는지를 보기 위해서 기술진보의 숙련편향적인 영향을 제거하였다. 최소회귀방정식과 분위회귀방정식의 추정 모두가 자영업자에게 나타나는 SBTC의 영향은 임금근로자보다 적다는 것을 보여주었다. 따라서 자영업자의 소득프리미엄은 자영업자의 자원재분배 능력(allocative ability)과는 다른 경영자적 능력이 있음을 보여주고 있다. 한편, SBTC가 생기는 원인은 근로자들이 외부의 충격으로 발생한 불균형에 대응하는 능력(ability to deal with disequilibria)의 격차이기보다는 기술과 숙련의 보완성 (technology-skill complementary) 때문에 발생하는 것으로 보여진다.

6. 자영업주의 정책과제

자발적으로 자영업에 진출하는 경우에는 ‘준비된 창업’이 되어 사업실패의 위험성을 최소화하도록 각종 지원과 인센티브를 제공하여야 하며, 특히 직업훈련과 창업컨설팅 서비스를 지원하여야 한다. 자영업주 중 여성, 고령자,학력자 등 취약계층에 대한 지원책도 마련할 필요가 있으며, ‘음식숙박업’, ‘부동산 및 임대업’, ‘기타 공공, 사회·개인서비스업’ 등 자영업주의 경영상태가 특히 열악한 산업에 대한 산업정책 차원의 지원이 요구된다. 자영업의 문제를 해결하기 위한 가장 근본적인 정책은 지속적인 구조조정을 통한 성장잠재력의 확충을 통해 임금근로 부문에 좋은 일자리(decent job)를 많이 만들고, 자영업주들이 임금근로자로 전환되도록 기회를 확충하는 방안이다. 만약 자발적으로 자영업을 선택하는 경우 ‘준비된 창업’이 되도록 고용안정센터를 중심으로 각종 컨설팅서비스와 직업훈련 기회를 제공하여야 한다. OECD 국가에서도 실시하고 있는 것처럼 사업계획서의 작성을 유도하고 이의 적합?타당성에 대한 평가서비스를 제공한다. 사업계획서의 평가결과 합리적이라고 판단된 창업에 집중적으로 지원함으로써 자영업의 실패 위험성을 줄이도록 하여야 한다. 자영업주의 경쟁력을 강화시키기 위한 지원을 강화하여야 한다. 자영업주의 경쟁력 강화를 위해서는 직업교육 및 훈련의 대상을 자영업주, 특히 영세 자영업주까지 확대하여야 한다. 현재의 직업교육 및 훈련시스템에서 영세 자영업주들이 참여할 수 있는 직업훈련?교육프로그램은 제한적으로 영세 자영업주들도 참여할 수 있는 교육·훈련프로그램의 개발과 제공이 필요하다. 자영업주에 대한 컨설팅서비스의 강화를 통해 기존 사업을 평가하고 자영업의 지속 여부를 판단할 필요성이 있다. 경영컨설팅의 결과 사업의 잠재력이 인정되는 자영업의 경우에는 자영업주의 경영능력 제고와 사업의 성공 가능성 제고를 위한 다양한 컨설팅서비스를 제공한다. 자영업 분야의 원활한 구조조정을 지원하여야 한다. 자영업주가 주로 종사하고 있는 도소매 및 음식숙박업이 고용에서 차지하는 비중은 과다한 반면 사회서비스업이나 보건의료 부문의 비중은 선진국에 비해 과소하다. 그 결과 향후 도소매 및 음식숙박업에 종사하는 인력의 업종전환이 발생할 전망이다. 이러한 서비스산업의 구조조정 과정에서 경쟁력이 취약한 자영업주들이 무리 없이 직업을 전환할 수 있도록 고용안정센터의 역할을 강화하고, 자영업주에 대한 진로상담, 직업훈련, 취업시 임금보조금 지원 등 각종 서비스를 제공하여야 한다. 또한 자영업 분야의 다양성과 특수성이 감안되도록 자영업주 특성별 정책의 개발과 더불어 자영업주가 집중되어 있는 업종에 대해 세세산업별 정책 개발이 매우 중요하다. 자영업주를 위한 정책 및 각종 프로그램을 누가 담당할 것인가의 의문이 있다. 현재에는 자영업주의 직업훈련·교육, 고용안정, 직업전환 및 재취업에 관련된 정부의 주관기관이 누구인지 명확하지 않다. 자영업 대책의 핵심은 수백만에 달하는 영세 자영업주들에게 필요한 컨설팅, 시장정보, 직업훈련 등의 서비스를 어떻게 개발하고 제공하는가의 전달시스템의 문제이다. 현재 중소기업청의 소상공인지원센터와 노동부의 고용안정센터가 분담하여 서비스를 제공하는 것으로 되어 있으나 구체적인 역할분담 및 협력방안이 명확하지 않다. 또한 임금근로자에 대한 각종 서비스는 고용안정센터가 담당하고 있는데, 자영업주에 대해서만 소상공인지원센터와 고용안정센터가 분담하는 것은 비효율적으로 여겨진다. 영세 자영업주는 사실상 임금근로자와 동일한 계층이며, 영세 자영업주에 대한 각종 프로그램 개발 및 지원을 고용안정센터가 담당하는 것이 훨씬 효과적이다. 즉, 여러 부처에 분산되어 있고, 그 내용과 실적이 미흡한 자영업 관련 정부정책을 일원화?체계화하여야 하며, 노동부의 고용안정센터가 자영업주의 재취업, 진로전환, 직업훈련·교육, 여타 컨설팅서비스의 주관기관이 되어야 할 것이다. 자영업주를 위한 사회안전망을 강화하여야 한다.학력?고령 영세자영업주의 상당수는 근로빈곤의 위험에 처하여 있으며, 향후의 산업구조조정에 따라 퇴출될 가능성이 높다. 이들 취약계층에 대한 사회복지의 확충과 더불어 영세 자영업자도 임금근로자처럼 고용보험 등 각종 사회보험에 가입할 수 있도록 제도를 개선할 필요가 있다. 2006년도부터 실시될 자영업자의 고용안정·직업능력개발사업 임의 가입 허용에서 한 발자국 더 나아가 자영업주에 대한 실업급여의 가입을 허용하여야 한다. 자발적 이직자에 대한 실업급여가 적용된다면 자영업주에 대한 실업급여 지급도 커다란 무리 없이 가능할 것이다. 또한 빈곤선 밑에 있는 자영업주에 대해 복지정책의 차원에서 ‘식료품비’, ‘의료비’, ‘주거비’, ‘교육비’ 등을 선별적으로 지원하도록 한다.