지역발전전략과 지역 파트너십 연구 : 의류 및 섬유산업 클러스터를 중심으로

Abstract

동대문, 남대문, 그리고 대구지역의 사례연구를 통해 본 연구에서는 고임금 국가에서는 전통 산업이 불가피하게 사양화될 것이라는 제품수명주기이론의 결정론을 비판하였다. 우리나라 의류 및 섬유산업은 비록 1980년대 후반 이후부터 국내외적인 환경변화에 따라 국가경제에서 차지하는 비중은 감소하고 있으나 여전히 고용 및 수출에서 중요한 위치를 차지하고 있다. 본 연구에서는 지역 주체들의 전략적 대응에 따라 지역 및 산업의 다양한 발전경로가 가능하다는 산업지구모델의 입장을 재확인하고 있다. 동대문의 경우 지역 주체들은 다양한 차원의 파트너십을 형성함으로써 1980년대 말부터 야기된 경제적 환경변화에 대응했다. 이러한 공동 행동은 민간 차원의 자구책으로 특징지어질 수 있는데 여기에는 관련 주체들 사이의 다자간 수평적 협력, 양자간 수직적 협력, 양자간 수평적 협력 등 다양한 수준에서의 집합적 행동이 포함된다.

다자간 수평적 협력의 경우 동대문 ‘상우회’ 역할이 두드러진다. 상우회는 마케팅전략을 포함하여 유능한 신규 입주자 선택을 통해 동대문 지역이 기존의 재래시장 이미지를 벗어날 수 있는 다양한 방법을 고안해 냈다. 상우회를 통한 집합적 조정은 동대문이 내수시장에서의 경쟁력 확보를 통해 1998년 이후 해외시장에 진출할 수 있는 계기를 제공했다. 또한 점포주와 제조업체 사이의 상호 지원 성격을 띤 양자간 수직적 차원의 공동 노력도 전개되었다. 양측의 공동 노력은 프로젝트를 조율하고 기술을 담보하는 효과를 가져왔다. 관련 주체들은 이러한 공동 노력을 진행하면서 시장 요구에 신속하게 대응할 수 있는 동대문의 대응력을 강화하는 동시에 불필요한 거래비용을 최소화할 수 있었다. 한편 양자간 수평적 협력은 개별 업체들 사이에서 사적으로 전개된 공동 지원의 성격을 갖는다. 이러한 형태의 상호지원은 노동시장 정보나 재정지원 등 다양한 실질적 서비스를 제공했다. 이러한 비공식적 행동은 공공기관의 개입이 미비한 상황에서 자본이 부족한 소규모 기업의 어려움을 경감해 주는 효과를 가져왔다.

이와 함께 1990년대 후반 이후부터 민간 주도의 집합적 대응이 주도적이었던 동대문 지역에 점차 공공기관의 지원이 확대하는 것은 주목할 만하다. 예컨대, 한국무역협회가 동대문 지역의 수출활동을 지원하기 위해 동대문 외국인구매안내소를 설립하였으며, 서울시 역시 서울패션디자인센터 설립을 통해 동대문 및 다른 의류산업 관련 단체의 국제경쟁력 강화를 위해 다양한 지원활동을 펼치고 있다.

또 다른 한편 지역 차원에서도 최근 동대문이 당면하고 있는 노동력 재생산의 위기와 숙련향상의 문제에 대응하기 위해 각 이해관계를 대표하는 주체들이 집합적 활동을 전개하고 있다. 예컨대, 그동안 개별 상가 차원에서 조정이 이루어진 한계를 극복하기 위해 26개의 상가가 결합하여 지역 전반을 포괄하는 거버넌스(“동대문패션타운관광특구협의회”) 구축을 시도하고 있으며, 최근에는 근로자 단체가 점차 지역의 인적자원개발에 주도적으로 참여하고 있다. 따라서 비록 현재로써는 공공기관의 지원이나 다양한 지역적 실험이 지역의 발전에 어떤 영향을 미치고 있는지 평가하기에는 이른 감이 있으나 향후 동대문 지역의 경쟁력 확보에 중요한 제도적 장치가 될 수 있으리라고 본다.

한편 남대문 사례는 동대문 사례와 비교해 볼 때 매우 중요한 이론적·정책적 시사점을 제공한다. 우선 남대문은 동대문과 유사한 지역 생산시스템을 구축하고 있었음에도 불구하고 1980년대 후반 이후부터 동대문과는 달리 지역의 침체기로 들어간다. 이는 일반적으로 동대문의 지역적 성공을 주로 외부적 요인―예컨대, 외환위기로 인한 환율변동 등―으로 설명하는 데 있어서 일정 정도 반증을 제시한다. 요컨대, 유사한 환경 변화와 지역의 산업구조에도 불구하고 동대문은 재도약의 기회로 작용한 반면, 남대문은 침체기로 들어간 것은 결국 지역 주체들의 전략적 대응이 중요하게 작용했다는 것이다.

이러한 사례는 기존의 결정론적인 논의(제품수명주기이론을 포함하여)에 대한 산업지구모델의 비판을 지지하고 있는바 향후 남대문이 그동안의 침체를 극복하고 지역발전을 이루는 데 있어 중요한 방향을 제시한다. 남대문은 1970년대 중반부터 1980년대 중반까지 가격경쟁력을 기반으로 한 지역 생산시스템을 통해 경제적 발전을 달성할 수 있었다. 그러나 이러한 경쟁력은 환경이 변화되기 시작한 1980년대 후반부터는 점차 상실되기 시작하였다. 특히 주목할 만한 점은 동대문과는 달리 남대문에서는 지역의 환경변화에 대응할 수 있는 집합적 조정기제가 작동하지 못한 채 개별적 방식의 자율 규제가 유지되었다는 것이다. 요컨대, 개별적 조정은 낮은 노동비용과 복잡하지 않은 인력관리, 취약한 경쟁구조하에서는 큰 문제 없이 작동되었으나 지역 환경이 보다 복잡해지면서 효율적인 조정기능을 상실하게 된 것이었다.

따라서 남대문의 경우 향후 지역발전을 위해 남는 과제 중 하나는 기존에는 지역발전에 순기능적으로 작동하였던 개별적 조정방식에서 벗어나 복잡한 환경변화에 대응할 수 있는 집합적 조정기제를 확보하는 것이라고 볼 수 있다. 이러한 조정기제는 동대문 사례에서도 분석되었듯이 지역 전반을 포괄할 수 있는 거버넌스 구축으로 이어져야 하며 이 과정에서 정책적 지원 역시 중요한 역할을 하리라고 본다.

마지막으로 대구 사례는 향후 우리나라 지역경제의 발전에 있어서 정책적 지원의 방향에 대한 교훈을 제공한다. 정부의 정책적 지원은 지역 주체들의 자생적 문제 의식에 기반하여야 하며 그렇지 않을 경우 오히려 기존의 지역 지배구조를 왜곡시킬 수 있음을 대구 지역 사례를 통해 살펴볼 수 있다. 대구 섬유산업진흥정책은 지역 및 산업의 발전을 위해 일정 정도 기여를 하고 있음에도 불구하고 정부 주도로 이루어진 지역발전전략의 한계를 함께 노정하고 있다. 지역 주체들 사이에서 충분한 문제 의식의 공유와 파트너십이 이루어지지 않은 상태에서―즉, 산업에 대한 지역 주체들간의 합의된 전략과 비전의 부재, 지역 업체들간의 유기적 협력의 결여, 지역내 이해당사자들의 참여 부족 등―이루어진 정부정책의 한계를 보여주고 있다는 것이다. 결과적으로 현재까지 정부는 막대한 예산을 투입하고 있음에도 불구하고, 지역의 요구에 맞는 정책 집행을 하고 있다는 평가를 받기보다는 오히려 과도한 인프라 구축과 운영비 부담 등 비효율성을 가중시키고 있다는 비판을 받고 있다.

이러한 대구지역의 경험은 향후 동대문이나 남대문 지역에 대한 정책지원에 중요한 시사점을 제공한다고 본다. 요컨대, 정부의 역할은 개별 지역이 갖고 있는 문제를 규정하고 그 해결책을 제시하는 데 있는 것이 아니라 지역 주체들에 의해 설정된 문제와 해결방식에 대한 지원 중심으로 이루어져야 한다는 것이다. 이는 ‘산업적 공공영역(industrialublic sphere)’, 즉 지역 주체들에 의해 구축된 정책네트워크를 통해 지역의 발전전략이 모색되어져야 하며 정부는 개별적인 지역의 수요에 맞는 정책을 체계적으로 지원해 주는 역할이 필요함을 의미한다.