한국의 사용자단체 : 한국경영자총협회, 금속산업사용자협의회, 보건의료산업사용자협의회

Abstract

일반적으로 사용자단체는 사용자들이 노동시장 문제에 관하여 그들의 집단적인 이해를 방어 · 대변하고 추구하며 사용자들의 입지를 강화시키기 위하여 설립된 자발적 조직이다. 기업별 노사관계가 보편적인 한국 노사관계에서 이러한 사용자단체는 최근까지 거의 극소수에 불과했으며 큰 관심거리가 되지 못했다. 1998년 이후, 한국 노사관계의 대표적인 변화라 할 수 있는 산업별 단체교섭이 등장하고, 다원화된 교섭형태에 대한 논의가 진행되면서 교섭당사자인 사용자단체에 대한 관심이 증가하기 시작했다. 하지만 학계와 실무자들에게 노동조합에 대한 연구가 절대적인 수준에 있으며 아직까지 직접적인 산별교섭 당사자인 산별 사용자단체의 특성과 행동에 관련된 연구는 거의 없었다. 관련 사용자들 역시 자신들이 선호하는 전통적인 기업별교섭과 새롭게 등장한 산별교섭 사이에서 확실한 방향성을 결정하지 못하였다. 산별교섭이 수년간 진행되었음에도 관련 사용자들은 적극적인 사용자단체를 결성하여 조직화된 행동을 하기보다는 집단 형식으로 관여하면서 소극적 자세를 견지하였다. 본 연구에서는 우선 대표적인 전국단위 사용자단체인 한국경영자총협회의 역사적 성장 과정과 다양한 역할들을 살펴보았다. 또한 금속산업과 보건의료산업 사용자들이 조직화한 사용자단체는 그들의 전략적 선택의 결과이며 현재 이들 단체는 강력한 내 · 외적 지도력이나 영향력을 전혀 갖추고 있지 못하다고 주장하고 있다. 본 연구자들은 산별교섭 체제의 정착을 위해 사용자단체의 다양한 역할에 대한 보다 폭넓은 연구와 논의가 필요하다는 점을 보여주고자 하였다. 제1장은 역사적으로 사용자단체가 잘 발달되었던 서구 사용자단체의 역사적 경험을 분석한다. 사용자단체는 역사적으로 제도적 도전(노동조합과 정부)들과 내적 요인들이 상호작용하면서 자신의 전략을 선택해 왔다. 본질적으로 사용자단체는 회원사들과 비대칭 상호의존성을 가지고 있기 때문에 (비)회원사에 대한 영향력 혹은 통제력이 약하며, 회원사 유지와 관리에 대한 도전을 고려해야만 한다. 조직 영향력을 향상시키기 위해 사용자단체는 외부로부터 힘의 자원을 획득해야만 하며 이는 강력한 노동운동, 정부의 친노동정책 및 제도적 틀(단체교섭 혹은 노사정위원회)을 포함한다. 외적 자원들은 개별 사용자들의 태도를 변화시켜 보다 높은 단결력과 응집력을 갖도록 하며, 사용자단체와 힘의 자원을 교환하는 매개체로 역할하도록 해준다. 이를 통해, 사용자단체는 회원사에 대한 영향력을 높일 수 있고 동시에 권한을 가지고 행동할 수 있게 된다. 사용자단체의 성과는 회원사들의 태도와 외적 환경에 다시 영향을 미치게 되면서 복잡한 상호작용 관계를 반복하게 된다. 하지만 사용자단체의 성과가 반드시 사용자단체의 성장을 낳는 것은 아니다. 사용자단체가 노조 약화 및 분권화된 교섭형태와 같은 사용자들의 집단적 이해를 달성해 나갈수록, 경쟁관계에 있는 개별 사용자들의 결속력과 단결력은 낮아지게 되며 사용자단체는 조직의 생존을 위해 사용자들의 새로운 요구를 찾아서 제공해야 하는 전략적 변화를 모색해야 한다. 제2장은 노사관계에 전문화된 전국단위 사용자단체인 한국경영자총협회(경총)의 역사적 변천 과정을 통해 한국 노사관계 발전 과정에 어떠한 역할들을 해왔는지 살펴보았다. 1987년까지 정부의 직접 혹은 기업 지원을 통한 노동통제가 유지되는 동안 경총은 재벌뿐만 아니라 한국 노사관계에서 중요하지 않은 존재로 남아 있었다. 하지만 재벌들은 경총에 대한 연결고리를 놓지 않았으며 대리인으로서 사무국을 육성시켰다. 이러한 현상은 현장 노동운동이 일어날 때마다 뚜렷해졌다. 즉각적 혹은 장기적 도전을 파악하면서 경총은 노동시장 문제에 대한 재벌의 집단적 이해를 대변하면서 자신의 외형을 갖추어 갔다. 재벌들은 정부의 노동통제 정책에 만족하지 않았으며 작업장을 제도적 부분까지 완벽하게 통제할 수 있는 법률적 자유를 획득하고자 하였다. 이를 위해 경총은 필요한 의제들을 개발하고 이를 제도적으로 현실화하는 데 주력하였다. 경총의 관심은 기업별노조 체제를 제도화하고, 정부 중심의 노동분쟁 해결 메커니즘의 원하지 않는 변화에서 벗어나고, 근로자들의 생산성 향상을 위한 노력을 극대화하고자 하였다. 경총의 끊임없는 요구는 전두환 정부의 등장과 함께 대부분 수용되었고, 재벌이 희망하던 한국적 노사관계 시스템의 그림을 완성할 수 있었다. 이와 더불어, 경총은 기업간 노동공급의 경쟁을 완화시키는 역할을 시도하기도 하였으며, 중앙노사간담회를 통해 자신의 외적 위치를 확보하고 한국노총 지도부와 협력적 관계를 발전시켜 나갔다. 1987년 이후 민주화가 진행되면서, 노동운동의 성장과 정부의 노동참여적 정책들은 경총 지도부에게 전문성, 대표성 및 리더십을 입증할 수 있는 핵심적인 기회들을 제공해 주었다. 경총의 집단재 역할은 점차 영향력과 중요성이 높아지게 되었고 사무국 육성은 더욱 뚜렷해졌다. 경총 사무국은 재벌의 이해를 수렴하고 30대 기업 임원회의와 회장단회의의 지원을 통해 경총의 정책과 전략을 결정할 수 있는 경험, 위상 및 나아가 권한까지 확보하게 되었다. 민주노조운동의 성장과 정부의 미약한 대응에 직면한 재벌들은 경총에게 경단협을 결성하도록 하였다. 경단협의 목적은 전체 사용자 계층의 단일한 목소리를 통해 정부가 민주노조를 제거하는 데 있었다. 하지만 경제단체간 연합은 거의 상징적이었고 참여조직들 역시 노사관계에 관심이 거의 없었기 때문에, 민주노조운동의 약화와 함께 경단협 위상은 빠르게 상실되어 갔다. 1993～94년 노-경총 간 임금 가이드라인 교섭의 시작은 사실 김영삼 정부와 주요 경제단체 간의 합의에 의해 시도된 것이었다. 사측 대표가 된 경총은 노총 지도부와 합의를 통해, 한자릿수 임금인상 가이드라인 제공과 정부의 총액임금제를 무력화시키는 데 성공하였다. 하지만 경총이 임금 가이드라인을 강제할 수 있는 권한은 없었으며 기업별 노사관계체제하에서 집중화된 교섭의 합의는 실효성을 담보해 내는 데 매우 부족하였다. 1996년 노사관계개혁위원회에서 경총의 역할과 행동은 경총 사무국에게 노동시장 문제를 다룰 역량을 대중에게 입증하고 외적 위상을 높일 수 있는 가장 중요한 기회가 되었다. 이 과정에서 경총의 다소 독립된 행동은 전경련의 적대적 반응을 촉발시켰고 경총의 의견을 무시한 전경련의 로비와 정부의 태도는 1996～97년의 총파업으로 이어지게 되었다. 당시의 노동법 개정 과정은 대기업 사용자들에게 더 이상 사용자들의 이해만을 고려한 일방적인 노동법 개정은 한국 노사관계에서 불가능할 것이라는 교훈을 일깨워 주었다. 나아가 재벌에게 경총의 노사관계 전문성이 얼마나 중요한가를 보여주고 있었다. 1998년 이후, 심각한 경제위기와 신자유주의 구조조정을 경험하면서 김대중 정부와 초기 노무현 정부는 노사정위원회를 노동정책을 이행하는 핵심 기구로 선정하였다. 정부와 정당들을 법정근로시간 단축에 대한 노조의 요구를 인정하고 재벌을 설득하여 새로운 제도적 틀에 참여하도록 압박하였다. 하지만 재벌 오너들의 입장에서, 그러한 노사정 삼자주의 자체는 반가운 일이 아니었고 그들의 기업 활동에 불필요한 것으로 인식하였다. 재벌 오너들의 선택은 경총 사무국의 역할과 권한을 더욱 높여주면서 그들의 집단적인 이해를 대변하도록 하였다. 경총 사무국은 30대 기업 인사?노무담당 임원회의를 통해 대기업의 요구를 수렴?조정하면서 경총의 전략과 행동을 결정하였다. 사무국의 노동시장 전문성과 노사관계 경험은 경제적 · 정치적 상황을 빠르게 판단하고 다양한 대응전략들을 개발할 수 있게 해주었다. 노사정위원회에서 회피, 교환 및 지연 전략을 정치적 상황을 고려하면서 법정근로시간 단축과 근로기준법 약화에 대한 교섭을 진행한 경총은 법정근로시간 단축의 대가로 고용조건과 휴가조항을 약화시키는 협상을 성공적으로 전개하였다. 특히 노사정위의 합의제 원칙은 경총 사무국이 지연 전략을 효과적으로 이용할 수 있는 중요한 외적 자원이 되었다. 사용자단체의 집단재 기능과 함께 경총은 일련의 회원사 서비스를 제공하고 있었다. 자체적인 재정적 어려움이 일부 서비스 제공을 축소시키기도 했지만 경총의 높은 재벌에 대한 의존도는 조직 정체성에 대한 어떤 변화를 이끌어내지 못했다. 대신, 경총의 적극적이고 깊은 노사정 삼자주의에 대한 관여는 경총의 조직적 정체성을 강화시키고 경총 사무국의 본질적인 집단재와 선택재 제공에 자신의 역량과 기술을 집중하도록 하였다. 따라서 재벌이 직면한 외적 도전들은 경총이 재벌의 이해를 대변할 필요성을 높여주었고, 제한된 권한과 불확실한 환경하에서 경총 사무국은 자신의 전문성과 주어진 권한을 활용하여 전략과 행동을 선택하였으며 성공적으로 집단재, 선택재 및 수의선택재를 제공하고 있었다. 노사문제에 관한 한, 경총은 한국 노사관계에서 사용자계층의 대표로서 위상과 위치를 확보하고 있었다. 제3장에서는 2000~2007년 사이 금속산업의 집단 노사관계 변화와 이에 대한 사용자들의 집단적 대응 과정을 조사하였다. 금속산업 관련 사용자들의 집단 노사관계는 형식적 측면에서 상당히 변화하였으나 실질적 측면에서는 크게 변화하지 않았다. 2002년까지 사용자들은 기업별교섭에 대한 선호와 산별교섭에 대한 부정적 인식과 태도는 매우 강하였고, 중앙교섭을 거부하였다. 초기업적 이슈에 대한 노조위협 회피를 시도한 관련 기업들은 2003년 기업 임원급으로 구성된 사용자대표들을 중심으로 첫 중앙교섭에 참여하였고, 2004년 이후 제3자 위임을 활용하였다. 이러한 과정을 거치면서, 2006년 마침내 공식적으로 금속산업사용자협의회를 설립하였고 금속사용자단체는 금속노조와 산별 중앙교섭을 책임지고 회원사들의 이해를 대변하는 역할을 담당하였다. 관련 기업들의 집단적 행동은 산별교섭 거부-직접참여-제3자 위임-사용자단체 구성으로 발전하고 있었지만, 내용적으로 사용자들의 산별교섭에 대한 태도와 전략적 변화는 크지 않았다. 이러한 결과의 가장 본질적인 이유는 사용자들의 과거 권위주의적 노무관리의 향수와 산별교섭에 대한 부정적 인식과 태도가 강했기 때문이다. 또한 금속노조의 단체교섭에 대한 인식, 태도 및 전략과 매우 밀접한 관계가 있었다. 첫째, 금속노조는 산별노동운동 방향과 기존 기업별노조 체제의 권리를 고려하여 본조-지부-지회로 체계화시켜 놓았고, 지도부의 중앙통제력과 지부-지회에 대한 행동 억제력은 제한적이었다. 둘째, 중앙-지부-지회교섭의 3중 교섭구조에서 인적·재정적 안정성을 확보하지 못한 금속노조의 의제 개발능력은 부족한 측면이 있었다. 또한 중앙교섭에서 교섭 의제는 오직 노조만 설정할 수 있고 이를 기초로 진행되어야 한다는 점을 관철시켜 왔다. 지부집단교섭은 지역지부의 상황에 따라 내용적 차이를 보였으며, 지회교섭에서는 지회가 교섭권과 파업권을 확보한 상태에서 영향력을 높여가고 있었으며 임금과 사업장 단협을 다루면서 중요한 지위를 확보하고 있었다. 사용자측의 입장에서, 현장 지부가 과거 기업별노조가 보유한 권한과 영향력을 여전히 행사함에 따라 개별 사용자들은 산별교섭을 통해 현장에서의 ‘노동위협 외부화’ 혹은 ‘산업평화’를 달성하는 것이 사실상 불가능했다. 둘째, 금속산업 내에 존재하는 기업 규모 간 높은 임금격차, 사용자들의 지불능력 차이 등으로 인해 중요한 이슈인 임금인상과 사업장 단협이 지부교섭에서 이루어짐에 따라 개별 사용자들은 산별교섭을 통한 ‘임금경쟁 외부화’도 어려웠다. 셋째, 사용자대표와 금속산업사용자협의회의 끊임없는 교섭 틀과 방식의 변화 요구에도 불구하고, 노조가 이를 수용하지 않음에 따라 교섭체계의 변화 또한 달성하지 못하였으며 이는 노동시장에서 노사간 필요한 ‘규율 설정’을 어렵게 하고 있었다. 이는 서구 사용자들이 산별교섭을 통해 달성할 수 있었던 대부분의 이점들이 한국의 금속산별교섭에 참여하고 있는 개별 사용자들에게는 거의 존재하지 않았다는 것을 시사했다. 그럼에도 불구하고, 기업별노조 혹은 지회의 투쟁과 파업에 관련사용자들이 강력하게 대응하기는 힘들었다. 사용자단체의 주류를 형성하고 있는 자동차 부품사들은 대기업과 불균형한 수직적 하청관계를 형성하고 있었으며, 대부분 적기생산방식(JIT 시스템)을 채택하고 있기 때문에 노조 파업에 대항하여 직장폐쇄와 같은 강경하고 장기적 대응이 어려웠다. 사용자들은 노조의 투쟁과 파업위협에 중앙교섭을 하지 않을 수는 없고, 직접 교섭석상에 나서기는 꺼렸으며 이들의 선택은 회피전략으로서 제3자 위임이었다. 2004년 이래로 노무사를 중앙교섭의 전면에 등장시킨 사용자들은 자신들의 불만과 이해를 노무사를 통해 전달하기 시작했고, 금속산업사용자협의회를 ‘중앙교섭만을 위한 조직’으로 남겨두었다. 이러한 사용자단체는 회원사들의 중·장기적 이해를 개발할 수 있는 전문성과 역량이 희박하고, 합의 내용에 대해 회원사들의 행동을 통제할 수 있는 권한과 영향력 또한 거의 없었다. 결과적으로, 노조가 산별교섭을 포기하면 언제든지 해체 가능한 조직을 만들어 놓은 것이다. 사측의 교섭 전략과 전술은 노조의 전략과 맞물려 작동하였으며, 일반적으로 노조의 파업 이후에야 본격적으로 노조 요구안 중심으로 교섭이 진행되었고, 금속산업사용자협의회는 최대한 수용 수위를 낮추고 합의 내용의 사회적 파급력을 줄이는 데 주력하였다. 노무사 중심의 사용자단체는 조직에 필요한 내재된 헌신성과 금속산업에 대한 경험과 노하우가 부족하기 때문에, 노사 양측의 필요(mutual gains)를 충족시킬 방법을 찾기는 어려웠다. 외부 조력가에 의존한 중앙교섭은 협력적 교섭 과정과 양측이 희망하는 성과를 얻어내기 어려운 교섭구조로 변해 가고 있었다. 제4장에서는 보건의료사용자단체 설립에 미친 대표적인 요인들과 관련 사용자들의 사용자단체 설립 과정을 분석하였다. 보건의료산업의 사용자들이 사용자단체를 결성하게 된 두 가지 대표적인 위협 혹은 도전은 노동조합과 정부의 노동정책이었다. 보건의료노조의 끊임없는 산별교섭을 위한 투쟁은 병원사용자들이 개별 병원에서의 노조위협을 회피하기 위해 공동으로 산별교섭에 참여하였고, 산별교섭 체제 안정을 위한 투쟁은 병원사용자들 간에 최소하나마 단결력을 발전시키는 데 도움을 주었다. 정부의 정책 또한 사용자들의 단결에 영향을 미친다. 노무현 정부 출범 이후 정부의 산별교섭에 대한 태도는 우호적이었다. 특히, 중노위는 쟁의조정 기간 동안 조정안 혹은 권고안을 통해 사용자측에 상당한 압력을 행사하였다. 사립대측의 대표 선출은 항상 중노위의 권고가 있은 후에 이루어졌고, 사용자단체 설립 지연에 대해 중노위는 사용자들의 보다 적극적 태도와 행동을 주문하였다. 또한 보건의료노조에게 종종 합법파업의 기회를 제공해 주었으며 병원사용자들로 하여금 과거처럼 직권중재에 의존한 전술만 고집할 수 없도록 하였다. 즉 정부의 정책은 병원사용자들이 사용자단체를 설립하여 노조와 대응하도록 하는 데 영향을 미치고 있었다. 이러한 도전과 위협들이 병원사용자 집단을 산별교섭에 참여시키고 사용자단체를 결성하는 데 결정적인 역할을 하였으나, 병원사용자들이 적극적으로 조직화된 행동을 보여주고 있지는 않았다. 일반적으로 사용자는 기업별교섭을 선호하기 때문에 언급된 위협과 도전의 수위에 따라 사측의 태도는 달라진다. 조직률이 높지 않은 보건의료노조의 내·외적 영향력은 모든 특성별 병원사용자들이 공동으로 대응해야 할 만큼 강력한 것은 아니었다. 또한 오랜 기업별 체제에서 산별 체제로 전환했기 때문에, 지부의 현장 지배력과 영향력은 상당부문 유지되고 있었다. 특히, 보건의료노조의 주축이 되는 대학병원노조들의 현장 투쟁력과 높은 영향력은 병원사용자들이 산별보다 지부에 더욱 초점을 두도록 하였다. 민간 중심의 경쟁적 보건의료 산업구조는 사용자들간 단결력을 낮추는 데 영향을 미쳤다. 1-2-3차 병원간 기능이 분화되지 않고 복잡하게 얽혀져 있는 산업구조를 가진 보건의료산업에서 대형병원인 국립대와 사립대병원은 규모, 수익 및 지불능력 측면에서 안정적이며 더 많은 환자 유치를 위해 대형 병원간 경쟁관계에 있다. 민간 중소병원의 경우, 기능 미분화와 공급 과잉으로 병원간 경쟁이 더욱 치열하다. 민간 중소 병원의 경우, 노조의 집단행동은 경영성과에 바로 영향을 미칠 수 있기 때문에, 대표단을 신속하게 선정하고 교섭에 참여하지만 노조의 산별 이슈에 합의할 수 있는 역량이 부족하다. 반면 민간 사립대병원은 노조에 대한 강경 대응을 보여왔으나 합의 시점과 합의 수준을 결정하는 데 주도적 활동을 하였다. 집단적인 행동을 주도할 수 있는 세력은 사립대병원이지만 사립대병원 의사결정의 중심은 주로 재단에 있었기 때문에 임기제인 사립대병원장은 의사결정 주도권이 낮거나 상징적인 경우가 많았다. 이는 사립대측의 대표 선출을 더욱 힘들게 하였다. 공공부문의 경우 정부 간섭으로부터 자유롭지 못하고 정치적 관계에 의존하는 경향이 높았다. 이러한 관계들로 인해 특성별 병원간 이해조율 가능성은 매우 낮았다. 노조의 위협으로부터 회피할 수 있는 가장 효과적인 단기적 대응전략은 제3자 위임이었다. 병원사용자들은 노무사에 대한 의존이 높았으며 노조와의 협상 과정에서 나타나는 병원간 이해관계를 노무사가 조율하고 전술을 결정하는 방식을 선택해 왔다. 2007년 사용자단체를 설립한 이후에도 병원사용자들은 사용자단체를 적극 활용하기보다는 노무사에 대한 의존을 유지하고 있었다. 사용자단체가 설립되어 있음에도 불구하고, 사용자단체의 기능은 노조와의 산별교섭을 위한 형식적인 존재로 남아 있었다. 이로 인해, 사용자단체가 회원사들을 대표하여 회원사들에 대한 통제력을 행사할 수 있는 실질적 권한은 없으며 회원사들의 공동 이해를 수렴 혹은 개발할 수 있는 장치들도 존재하지 않았다.