공무원 노사관계의 합리적 운영을 위한 제도개선방안

Abstract

1. 2005년 1월 27일에 ‘공무원의 노동조합 설립 및 운영에 관한 법률’(법률 제7380호. 2006. 1. 28. 시행: 이하 ‘공무원노조법’이라 한다)이 제정되었다. 공무원노조법의 시행으로 본격화된 공무원 노사관계는 향후 공무원관계는 물론 우리나라의 노사관계 전반이나 국민경제에 큰 영향을 줄 것으로 예상된다. 그런데 최근 몇 년간 우리 사회에서는 일반공무원의 노동기본권을 둘러싼 논쟁이 있었다. 공무원노조법이 제정된 이후에도 노동기본권 보장의 범위, 공무원노조에의 가입 범위, 단체교섭의 대상과 방식 등을 둘러싼 분쟁이 계속되고 있다. 이런 현상은 새로운 제도 도입의 초기에 보일 수 있는 당연한 혼란으로도 생각되지만, 공무원 노사관계의 현재적·잠재적 영향력을 고려한다면, 공무원 노동기본권을 둘러싼 정부와 공무원노조 간의 논란은 조속히 합리적으로 정리될 필요가 있다. 종래의 연구들에서는 이러한 논란의 원인을 주로 제도 외적인 것들에서 찾았던 것에 비해 이 연구는 제도 내적인 문제들, 다시 말해 현행 제도가 그동안 공무원 노사관계를 둘러싼 논쟁을 종식시킬 수 있을 정도로 합리적이고 효율적으로 설계되어 있는지를 상세하게 살펴본 후, 제도에 내재하는 문제점을 해소하는 제도적 방안을 찾는 데 주된 목적을 두었다. 이를 위해 공무원 노사관계 제도를 단결권(제2장), 단체교섭권(제3장), 분쟁해결제도(제4장) 등 세 부분으로 나누어 살펴보았다.

2. 공무원노조법은 공무원의 노동기본권을 보장하기 위하여 제정된 법률로서 ① 노조법에 대한 특별법적 성격(전체 근로자의 노동기본권 보장의 일반법인 노조법에 대한 특별법), ② ‘일반공무원’의 노동기본권 보장법으로서의 성격(현업공무원과 교육공무원을 제외한 일반공무원의 노동기본권 보장을 위한 법), ③ 공무원의 ‘노동관계’법으로서의 성격(공무원관계 중 ‘노동관계’에 관한 법)을 가지고 있다. 또한 공무원노조법은 공무원관계의 이중성, 즉 공무원관계의 노동관계로서의 보편성 및 공무원의 신분과 직무의 특수성을 조화시키기 위해 단결권 보장 분야에서도 다양한 규정을 두고 있다. 공무원노조법상 단결권 보장과 관련된 주요 내용을 요약하면 이렇다. ① 공무원노조를 설립하거나 가입할 수 있는 자는 국가공무원법과 지방공무원법상의 일반공무원(현업공무원과 교육공무원 제외) 중에서, 6급 이하 공무원이 원칙이지만, 6급 이하 공무원이라도 담당 업무의 내용에 따라 노조의 설립 · 가입권이 부정되는 자도 있다. ② 공무원노조는 법에서 정한 최소 단위(‘국회 · 법원 · 헌법재판소 · 선거관리위원회 · 행정부 · 특별시 · 광역시 · 도 · 시 · 군 · 구(자치구를 말한다) 및 특별시 · 광역시 · 도의 교육청’) 이상에서 설립하여야 하고, 공무원노조를 설립하고자 하는 자는 노동부 장관에게 설립신고서를 제출하여야 한다. ③ 공무원노조의 전임자는 임용권자의 동의를 얻어 노동조합의 업무에만 종사할 수 있고, 임용권자는 전임기간에 대해서는 휴직명령을 하여야 한다. ④ 공무원노조의 활동과 관련해서는 공무원관계법상 집단행위금지 규정의 적용이 배제되는 반면에 공무원 의무의 준수, 정치활동금지 등 특별한 의무가 명시되어 있다. 부당노동행위 구제제도의 운영에서도 공무원관계의 특수성이 반영되어 있다. ⑤ 공무원노조와 공무원직장협의회는 그 설립과 활동 등에서 상호 독립적이다. 이상과 같은 공무원노조법상의 단결권 보장은 공무원으로서의 특수성을 강조한 것으로서, 노동기본권의 보편적 보장 등의 관점에서 보면 다음 몇 가지는 개선될 필요가 있다. ① 공무원노조의 가입 범위를 확대하여야 한다. 원론적으로는 적어도 단결권과 단체교섭권은 군인과 경찰 등 특별한 공무원을 제외한 모든 공무원에 대해 허용하되, 상당한 고위직이나 직무의 성질이 특수한 공무원에 대해서는 단체행동권을 제한하는 것이 타당하다. ② 공무원노조의 설립도 자유롭게 해야 한다. 즉 공무원노조의 설립 단위 등 조직형태 자체를 입법으로 제한하는 방식은 비교법적으로 입법례를 찾기도 어렵고, 단결권 보장의 충실성이라는 점에서 바람직한 것도 아니다. 단체교섭상의 어려움 회피 등은 단체교섭 방식의 효율화를 통해 해결해야 한다. ③ 공무원노조의 조합 활동 보장에서도 국가공무원법(및 지방공무원법)에서의 각종 의무 규정들의 적용을 단결권 보장과 조화될 수 있도록 운영해야 하고, 정치활동금지 역시 유연하게 적용하여 적어도 조합원에 관한 사항이나 노동관련 정책에 관해서는 노조의 의견표명권을 보장해 주어야 한다. ④ 두 가지 방식 중 하나로 공무원노조와 공무원직장협의회의 관계를 재정립하여야 한다. 하나는 공무원노조와 직장협의회를 근로자의 집단적 이익대표를 위한 이중시스템으로 운영하는 것이고, 다른 하나는 직장협의회를 공무원노조를 보충하는 시스템으로 운영하는 것이다.

3. 공무원노조법은 특히 단체교섭제도에서 일반 노조법과는 매우 다른 내용을 다수 가지고 있다. ① 공무원노조의 교섭 당사자에게 설립신고를 필요적으로 요구하고 있다. 즉 공무원노조법 시행규칙 제3조는 노동조합의 대표자가 정부 교섭대표에게 교섭을 요구하는 경우에 노동조합 설립신고증 사본을 첨부하도록 요구함으로써 일반 노조법에서와는 달리 설립신고를 하지 않은 공무원노조는 비록 노동조합으로서의 실질적 요건을 갖추었다고 하더라도 정부 교섭대표에게 교섭을 요구할 수 없게 되어 있다. ② 사용자 측 교섭당사자로 ‘정부 교섭대표’에 한정하고 있다. 구체적으로 국회는 국회 사무총장, 법원은 법원 행정처장, 헌법재판소는 헌법재판소 사무처장, 중앙선거관리위원회는 중앙선거관리위원회 사무총장, 행정부는 행정자치부 장관, 지방자치단체는 특별시장 · 광역시장 · 도지사 · 시장 · 군수 · 구청장, 각 교육청은 특별시 · 광역시 · 도의 교육감이다. 보수 등 중앙정부에서 관리 · 결정할 권한을 가진 사항에 대하여는 행정자치부 장관이 정부 교섭대표로 교섭한다. ③ 교섭 사항에서도 공무원노조법은 “노동조합에 관한 사항 또는 조합원의 보수 · 복지 그 밖의 근무조건에 관한 사항”으로 명시하고 있는 반면에 동항 단서에서는 “법령 등에 의하여 국가 또는 지방자치단체가 그 권한으로 행하는 정책결정에 관한 사항, 임용권의 행사 등 그 기관의 관리ㆍ운영에 관한 사항으로서 근무조건과 직접 관련되지 아니하는 사항은 교섭의 대상이 될 수 없다”고 하고 있다. ④ 교섭의 절차에서는 서면에 의한 교섭요구, 교섭요구 사실의 공고와 다른 노동조합의 참여, 교섭창구 단일화, 정부 교섭대표의 공동 교섭 또는 교섭권 위임 가능 등의 특례가 규정되어 있다. ⑤ 단체협약에 관해 공무원노조법은 단체협약의 내용 중 법령ㆍ조례 또는 예산에 의하여 규정되는 내용과 법령 또는 조례에 의한 위임을 받아 규정되는 내용은 단체협약으로서의 효력을 가지지 아니 한다고 규정하고 있다. 이상과 같은 단체교섭제도와 관련된 중요한 쟁점과 과제는 다음과 같다. ① 교섭창구 단일화 방안이다. 현행법은 노조 간 자율합의가 되지 않으면 조합원수에 따른 비례대표제 방식을 채택하고 있다. 그런데 현행법에는 이 방식에서 가장 중요한 ‘조합원 수의 확인’을 둘러싼 분쟁의 해결방안을 전혀 두고 있지 않다. 개선 방식은 체크오프 협정이 체결되어 있으면 그에 따르되, 없는 경우에는 노동위원회와 같은 공적인 독립기구에 의해 해당 분쟁을 해결하도록 하는 것이 바람직하다. 다음으로 교섭위원의 총수 제한(현재 10인 이내)도 문제가 되고 있는데, 최선의 해결책은 교섭위원의 총수를 법으로 정하되(상향 조정의 가능성 포함), 이러한 제한 때문에 교섭위원을 선임할 수 없는 노조가 발생하는 경우에는 그 예외를 인정하는 방식을 택하는 것이다. ② 단체협약의 체결과 관련된 것이다. 단체협약의 성립에 필요한 요건으로 (가) 전체 조합원의 과반수를 차지하는 하나 또는 둘 이상의 교섭노조의 동의 내지 서명 또는 (나) 교섭위원들로 구성된 교섭단을 교섭의 당사자로 취급하여 교섭위원 과반수의 찬성을 전제로 교섭단 대표자에 의한 서명 등을 요구하는 방법이 타당하다. ③ 그 밖의 개선 과제는 이렇다. 첫째 교섭 당사자들의 자주적이고 자유로운 교섭레벨의 선택이 가능하도록 하고, 둘째 단체협약의 실질적 이행을 담보할 수 있도록 정부 교섭대표와 관련 부처 장관 등 소관 사항의 결정권자 사이에 사전적이고 통일적인 조율을 할 수 있는 제도적 장치를 갖출 필요가 있으며, 셋째 비교섭 사항의 해석과 관련하여서는 유연한 접근 자세가 필요하다.

4. 현재 발생하고 있는 공무원 노동관계 분쟁의 특징은 세 가지로 요약된다. ① 공무원노조법상의 제약으로 인한 분쟁의 복잡화로서, 대표적으로는 단체교섭의 대상사항 해당 여부를 둘러싼 분쟁, 단체교섭의 당사자 해당 여부를 둘러싼 분쟁, 정부 교섭대표 측의 단체교섭권의 위임을 둘러싼 분쟁, 단체협약의 효력을 둘러싼 분쟁, 분쟁조정 시 이면합의의 이행을 둘러싼 분쟁 등이 그러하다. ② 집단적 노사관계의 룰에 대한 분쟁의 발생이다. 노동조합의 인정, 단체교섭의 구조 내지 방식, 단체교섭의 대상(의제), 교섭창구의 단일화, 단체교섭의 절차 등, 집단적 노사관계의 룰에 관해 다양한 내용의 분쟁이 발생하고 있다. ③ 공적 분쟁해결제도에 관한 신뢰 형성 부족이다. 공무원노조가 조정의 공정성, 유용성에 대한 신뢰가 갖지 못하면 결국 조정을 신청하지 않고 불법 쟁의행위에 의한 사실력 행사로 문제를 풀 가능성이 있다. 현행 공무원노조법상 분쟁해결제도의 내용과 특징은 다음과 같다. ① 공무원노조법에서는 집단적 노동분쟁에 대해 쟁의행위를 통한 자주적인 해결방식은 허용하지 않고 쟁의행위를 금지하고 있다. ② 공적 기관을 통한 분쟁해결 방식으로 일반 노동관계에서의 노동쟁의조정과 유사한 노동쟁의조정이 인정된다. 다만, 노동쟁의조정은 중앙노동위원회에 설치된 공무원 노동관계조정위원회를 통해 조정 또는 중재가 이루어지며, 중재로서는 노사 당사자의 신청에 의한 임의중재 이외에도 공무원 노동관계조정위원회가 직권으로 개시하는 강제중재(직권중재)가 인정된다는 면에서 차이가 있다. 공무원노조법상 노동분쟁해결제도의 주요 개선방안은 다음과 같다. ① 쟁의행위 금지와 관련해서는 직무 자체가 고도의 공공성을 가지는 현역군인 · 경찰공무원 · 교정공무원 · 소방공무원 등을 제외한 일반공무원의 경우에는 쟁의행위를 허용한다. 다만 파업의 사전통지제도, 조정전치제도, 필수유지업무제도 등의 제도들 중 하나 또는 둘 이상의 조합을 공익을 보호하는 방안이 바람직하다. ② 노동쟁의 조정과 관련해서는, 먼저 조정기관의 설치 및 구성을 개선하고, 지방노동위원회에 조정업무를 분산하며, 노동위원회의 적극적인 조정 노력을 도입하여야 한다. 또한 조정방식과 중재방식을 다양화할 필요가 있다.