공공부문 민영화의 쟁점과 노사관계

Abstract

세계적으로 전개되어 온 공공부문 민영화는 우리나라에서 외환위기 이후 큰 폭으로 진행된 바 있으나, 참여정부에서 공공부문 혁신과 합리화로 방향을 전환하였다. 그러나 현 정부하에서 다시 민영화가 쟁점이 되고 있으므로 본 연구에서는 우선 해외의 경험을 살피고자 하였다. 이를 위하여 공공부문 민영화의 배경과 목적, 추진전략과 방법, 노조 반발을 중심으로 한 정치사회적 갈등, 그리고 그 결과로서 산업적 특성의 변화와 고용 및 근로조건 변화, 그리고 노사관계 지형의 변화를 고찰하고자 하였다. 이를 위하여 영국의 물산업과 의료서비스, 프랑스의 전기와 가스, 독일의 우정, 호주의 가스 사례가 집중적으로 분석되었다. 공공부문의 민영화는 단지 정부가 보유하고 있던 공기업의 지분을 민간에 매각함으로써 소유권을 이전하는 것만을 의미하지 않는다. 독일 우정 사례에서 보았듯이 정부 조직 내에 있던 기능을 공사로 분할하는 것으로부터 출발하여 이를 주식회사 형태로 전환하고 그 지분을 매각하는 것에 이르기까지 상당히 긴 시간에 걸친 조직형태 변화를 수반한다. 이는 호주 가스산업의 생산, 수송, 판매의 기능분리에서도 나타나는 현상이다. 이와 더불어 외주화를 확대하고 민간의 경영기법을 도입하는 것, 그리고 영국의 민간투자사업(PFI)과 같이 공공서비스에 대한 민간자본의 참여를 확대하는 것에 이르기까지 매우 다양한 형태를 지니며, 따라서 그 의도와 효과 역시 천차만별이다. 제2장에서는 이러한 민영화의 개념과 종류, 방식의 다양성과 국제적 추세를 정리하여 보여주었다. 공공부문의 민영화는 1980년대 이후 영국에서 활성화되기 시작하여 세계적인 조류로서 자리잡았지만, 그 구체적인 실현 양태는 국가별로 매우 상이하게 나타난다. 그것은 각국이 처한 정치경제 상황과 공공부문의 역사성이 다르기 때문이다. 조세를 재원으로 전국민에 무상의료서비스를 제공할 정도로 공공부문의 역할에 많은 기대를 걸었던 영국은 그만큼 공공부문이 비대해지게 되었으며, 1970년대 들어 재정적자와 국제수지 악화 등 경제 침체가 장기화되면서 공공부문의 개혁에 대한 요구가 점증해 오고 있었다. 여기에 1978～79년의 ‘불만의 겨울’은 공공부문과 그 해당 노조들에 대한 반감을 가중시켰으며, 이것이 보수당 정부가 18년간 집권하면서 신자유주의적 개혁을 단행하도록 한 원인이었다고 볼 수 있다. 그리고 이러한 추세를 이후 집권한 노동당 역시 거스를 수 없었다는 점에서 공공부문이 갖는 비효율성을 어떤 방식으로든 치유해야만 한다는 당위성을 확인하게 된다. 그러나 프랑스의 경우는 공공서비스를 사회통합의 방안으로 적극적으로 고려하면서 ‘공격적 보호주의’를 내세웠고, 이에 대한 공감대가 국민들 사이에서 널리 형성되어 있었기 때문에 축소 구조조정 위주의 공공부문 개혁이 아니라 변화된 국내외 정치경제 정세에 걸맞은 공공부문의 새로운 역할 찾기에 주력하였다. 프랑스와 독일에 있어서 공공부문 개혁의 중심축은 EU 통합에 따른 유럽위원회의 각종 지침(Directive)이었다. 각국의 공공서비스 시장을 통합하여 규모의 경제 효과를 누리면서도 경쟁에 의한 효율화를 겨냥하였기 때문에 기존 국민국가들은 공공서비스에 대한 개입을 축소하면서 개방에 대비할 수밖에 없었던 것이다. 본 연구에서 소개된 프랑스의 가스(GDF)산업과 독일 우정 사례는 모두 이러한 EU 지침을 오히려 자국 공공부문의 혁신과 사업기회 확대로 전환시킨 경우에 해당된다. 따라서 공공부문 민영화와 관련해서 긍정적인 측면과 부정적인 측면, 어느 일면만을 강조하는 것은 바람직하지 않으며, 주어진 국내외 정치경제 환경 속에서 국민들과 각 이해당사자들이 어떠한 판단을 하고, 어떤 전략을 펼치는지가 중요하다는 사실을 재삼 확인하게 된다. 호주의 경우는 연방국가로서 각 주별 집권정당과 주별 정책의 차이들이 존재하기 때문에 일괄하여 분석하는 것이 용이하지 않았다. 다만, 국가경쟁력강화 정책(NCP)이 공공부문 민영화와 관련하여 커다란 영향을 미친 것으로 확인되며, 이러한 연방정부의 전략 구사에 있어서 영국 등 선발자의 경험으로부터 부작용을 최소화하는 길을 모색했다는 점이 부각되고 있다. 여하튼 호주의 경우는 같은 앵글로 색슨 국가로서 영국과 마찬가지로 큰 폭의 민영화 정책이 추진되고 매우 시장주의적인 방식으로 귀결되었음을 알 수 있었다. 민영화의 추진 전략 및 방식 역시 이러한 국가별 특수성과 차별성에 주목할 필요가 있으며, 그것이 각국의 정치경제 상황과 공공부문의 역사성, 그리고 배경 및 목적의 차이들과 연관되어 있음을 확인하게 된다. 영국의 물산업은 1986년 물 민영화 백서를 계기로 대처 정부의 민영화와 신자유주의 정책이 한층 고도화되는 계기로 작용하였음을 보여주고 있다. 그것은 보수당 18년간의 집권 동안 민영화 정책이 정교하게 기획되어 추진되었다기보다는 정치적 상황구속성(political contingency)에 따라 이루어져 왔음을 의미한다. 마찬가지로 NHS 부문의 점진적인 시장화(marketization) 전략 역시 의료전문인력들의 예상되는 반발을 잠재우면서 효율화를 도모했던 정치적 판단이 매우 중요했음을 나타냈다. 결국 영국의 의료산업에서는 소유권 이전이 아니라 강제경쟁입찰제(CCT), 민간투자사업(PFI), 외주화, 내부시장화 등에 주력했던 것이다. 프랑스 에너지산업에서는 공공서비스의 역할에 대한 기대가 높고 공산당계 노조(CGT)가 강력한 힘을 가진 상황에서 EU 지침을 ‘좌파적으로 수용’하는 담론이 형성되고, 이를 토대로 점진적인 민영화를 추진한 방식이 돋보인다. 즉 피투시 교수가 정리한 대로 공공부문에 수익성, 공공서비스와 지속가능성 세 가지 가치를 조화시키는 방안에 대하여 각 주체들이 조심스럽게 접근했음을 보여준 것이다. 이에 비하면 독일의 경우는 의외로 사민당과 노동조합의항이 유효하지 않았음을 나타냈다. 이는 독일 경제의 침체와 장기 고실업 상황 등이 영향을 미쳤던 것으로 판단된다. 야당과 노조의 반발을 무마하면서 집권 기민당은 3단계에 걸쳐서, 그리고 비교적 짧은 기간 내에 우정부문의 분할과 주식회사화, 그리고 민간부문에 대한 매각을 성공적으로 진행시켰다. 호주의 사례에서 흥미로운 것은 주별 차별성을 넘어서서 연방국가로서의 집중성을 증진시켜 나가면서 공공부문의 민영화가 추진되었으며, 이 때 국가경쟁력 강화라는 모토가 효과를 발휘한 점이다. 영국의 경험 등을 참조하면서 때로 노동당이 오히려 앞장서서 공공부문의 민영화와 효율화를 추진하기도 한 것은 경제와 시장을 우선시하는 담론의 영향력을 보여주는 사례라고 할 것이다. 그러나 각국의 공공부문 민영화 혹은 시장화 전략은 노조를 비롯한 다양한 계층과 시민들의 반발 속에서 진행되었다는 공통점을 지닌다. 공공부문의 안정적 일자리와 상대적으로 양호한 근로조건에 대한 상실 우려가 모든 노조를 반대 입장에 서게 한 것이며, 이는 당연한 행태인 것으로 보인다. 또한 공공서비스의 특성상 민족주의가 강하거나, 시민의식, 소외계층에 대한 연대의식이 강한 단체들, 그리고 일군의 학자들의 반발 역시 예상을 벗어나지 않고 제기되고 각종 운동의 형태로 나타났다. 이 중 관심을 끄는 것은 영국 물 민영화 사례이다. 노동조합은 자신의 고용안정이나 근로조건 사수를 전면에 내세우지 않았으며, 환경이나 수질 보호, 보건 문제 등을 주요 쟁점으로 부각시키고 이와 관련하여 성공적으로 시민단체들과 연대 행동을 조직하였다. 결국 민영화를지하지는 못하였지만, 3년간 민영화를 지연시켰을 뿐 아니라 각종 규제기구의 설립을 이끌어내는 성과를 나타냈다. 이렇게 시민단체들 혹은 다양한 정치세력들과 연대하여 정부의 일방적 구조조정을지하고, 일정한 영향력을 발휘한 사례는 프랑스 에너지산업의 민영화 과정에서도 발견된다. 각국, 각 산업의 민영화 혹은 시장화 결과 정부 지분은 줄어들고 민간의 소유권이 확대되었다. 그러나 역시 프랑스 전기(EDF)의 경우는 민간에 매각되는 지분이 30% 이내로 제한되었으며, 수에즈와 의 통합에 따라 정부 지분이 줄어든 가스(GDF)의 경우만 50% 미만으로 떨어졌다. 또한 애초부터 민영화가 아닌 시장화 방식을 채택한 영국 의료부문의 경우 전반적인 의료서비스 제공의 책임은 여전히 국가가 담당하면서 일부 운영 혹은 운영방식에서 민간 기법이 도입되었다. 이는 공공부문 민영화가 국가별, 산업별로 매우 다양하게 나타난다는 사실을 다시 확인시켜 주는 결과이다. 그러나 영국의 물산업과 호주의 가스산업 사례는 다수의 다국적기업이 과거 공공부문에 진출하여 국민국가의 공공서비스 공급권을 보유하게 되었음을 나타냈다. 반면 독일 우정회사인 DPWN의 경우는 DHL과 엑셀 등을 인수하면서 유럽 통합에 대비하여 스스로 다국적기업으로 변모하는 양상을 나타냈다. 그럼에도 불구하고 각국의 민영화 추진과 동시에 각종 규제기구를 신설하거나 강화했기 때문에 다국적기업들의 행동을 규율할 수 있는 수단들을 확보하기도 하였다. 이는 공공서비스의 안정적 공급을 원하는 시민들과 노동조합의 요구사항이기도 하였다. 그렇지만, 결과적으로 보았을 때 영국의 물 요금, 호주의 가스 요금, 독일의 우편 요금은 모두 인상되었으며, 이들 산업에서 대부분 민간업자들의 영업이익은 크게 늘어났다. 결국 애초의 우려대로 국가독점이 민간독점으로 전환되면서 사적 이익만을 키우는 부정적 결과가 시현된 것으로 풀이된다. 다만, 영국이나 독일의 재정 부담이 완화되고, 독일 우정, 프랑스 에너지산업이 유럽 통합과 EU 지침을 활용하여 오히려 성장의 기회를 갖게 된 것은 민영화 추진론자들에 힘을 실어준 결과라고 할 것이다. 그렇지만, 공공부문의 민영화 혹은 시장화의 결과 효율성이 증대하거나 비용이 절감된 것이 어디에서 유래했는지에 대한 분석은 대단히 중요하다. 몇몇 국가 사례에서 언급되고 있듯이 그 상당부분은 근로조건의 악화, 즉 노동 몫의 축소에서 연유한 것으로 보이기 때문이다. 이러한 해석을 입증하기 위해서는 상당한 자료의 축적과 분석이 요구되겠지만, 분명한 것은 민영화 혹은 시장화의 과정에서 고용의 감소와 근로조건의 악화가 거의 예외 없이 나타났다는 점이다. 과거 공공부문에 속했던 정규직 근로자들의 감소는 큰 폭으로 진행되었다. 또한 일자리를 잃은 근로자들은 청소, 급식, 경비,숙련 직종 등에 집중되었다. 이들은 영국 의료부문의 강제경쟁입찰제(CCT) 등에 따라 민간부문으로 소속이 변경되었으며, 호주 가스 사례처럼 영세자영업자로 변모하기도 하였다. 아울러 각국, 각 산업에서 계약직이나 파견, 파트타이머로의 전환도 빈번하게 관찰되었다. 근로시간이 유연화되었으며, 노동강도가 강화되었다는 조사 결과도 여러 곳에서 확인된다. 결국 민영화는 기존 고용 지위와 근로조건의 악화를 동반했고, 이는 노조가 반발했던 근거였으며, 그것이 예상대로 실현되었음을 보여주었다. 그러나 예고된 노동의 약화는지되지 못했는데, 그것은 결국 영국 사례 등이 보여주듯이 전후 공공부문이 효율성을 담보하면서 확장되지 못했다는 사실에 대한 반증이다. 또한 이러한 근로조건 악화가 예상됨에도 불구하고 영국이나 호주 국민들이 민영화를 지지했다는 사실 역시 과거 공공부문의 비효율성에 대한 교정 노력이 절실히 요구됨을 나타낸 결과이기도 할 것이다. 그러나 과거 공공부문의 비효율성에 대한 교정이 주변 직무에 부담을 집중시키고, 오히려 민영화된 기업의 임원들 보수는 올리는 방식으로 이루어진 것이 정당한 것인지에 대한 의문은 여전히 남는다. 미숙련, 반숙련 근로자들을 불안정한 고용형태나 근로조건이 상대적으로 좋지 않은 민간부문으로 떨궈내는 방식으로 구조조정이 이루어지는 것은 바람직하지 않다. 그러나 외주화를 비롯하여 대부분의 민영화 방식은 공공부문 비효율의 책임을 결과적으로 이들 취약계층에게 전가하는 방식으로 이루어졌으며, 이중 계약제(two-tier contract)를 통하여 역시 젊은층에게 부담을 전가하면서 진행되었다. 그러한 점에서 공공부문 민영화의 세계적 추세는 여전히 진정한 효율성이 무엇인지에 대한 의문을 남기고 있으며, 공공성의 의미를 성찰하도록 한다. 이상의 과정에서 각국의 노사관계 지형은 공공부문 민영화의 목적, 추진전략, 방식 등에 모두 영향을 미치고 있었음을 알 수 있다. 그러나 민영화의 결과 그 노사관계 지형 자체가 크게 변화하기도 하였다. 노동조합은 조합원의 감소 속에서 위력을 잃어 갔으며, 전국적 산별교섭은 붕괴되거나 약화되고 지역별, 기업별, 작업장별, 심지어 개인별 협상이 확산되게 되었다. 이는 근로조건의 차별화와 함께 진행되었다. 노동조합은 영국의 UNISON처럼 통합을 통하여 활로를 모색하였으며, 독일 우정노조처럼 금속노조와의 연대를 추진하기도 하였다. 그러나 프랑스에서 CGT가 민영화에 대한 대응 전략을 둘러싸고 심각한 내홍을 겪은 데서 알 수 있듯이 단결력의 훼손을 초래하기도 하였으며, 아예 호주 가스산업처럼 노조들 간의 단결과 공동대응이 실패하면서 민영화 이후 사실상 노조가 와해되는 지경에 이르기도 하였다. 그러나 영국 의료부문에서는 지역별 교섭을 원하는 정부와 사용자에 대항하여 간호사 노조 등이 매우 성공적인 투쟁을 전개하였고, 그 결과 전국 단일교섭을 유지한 상태에서 오히려 새로운 임금체계를 설계하는 경우도 나타났다. 이는 물산업에서와는 달리 지원인력들의 임금인상 효과를 가져다주었다. 한편 각국 공공부문은 노사관계에서 차지하는 중요성이 매우 크기 때문에 전국적 노사관계와 상호작용하는데, 호주의 경우 1993년 노사관계법, 1996년 작업장 노사관계법 등이 이러한 공공부문 구조조정에 지대한 영향을 미쳤으며, 거꾸로 프랑스의 경우 민영화를 둘러싼 노-정간, 노-노간 갈등 속에서 근로자 대표방식에 관한 노동법이 개정되기도 하였다. 요컨대 민영화는 정부 지분을 매각하여 소유권을 민간으로 넘기는 단순한 정책이 아니며, 정의와 방식, 양태 등이 매우 다양하게 나타난다. 또한 각국의 정치경제 상황 속에서 차별화된 목표가 설정되며, 그 추진전략도 일의적이지 않다. 그럼에도 불구하고 고용의 감소와 고용형태 다양화, 외주화 등을 통한 노동시장에서의 주변화, 근로조건의 악화 등은 몇몇 예외적인 사례를 제외하면 공통적인 현 상이라고 볼 수 있다. 또한 이 과정에서 기존 노사관계 지형이 변화해왔는데, 일반적인 경향은 단체교섭 구조의 분권화(decentralization), 심지어 노조의 붕괴, 혹은 무노조 사업장으로의 외주화 확대로 인한 노조의 대표성 약화 등이라고 볼 수 있다. 이상 해외의 경험을 종합해 볼 때 공공부문의 민영화와 관련한 국민들의 여론, 그리고 보다 근본적으로 이에 영향을 미치는 지식사회의 담론 형성이 대단히 중요함을 알 수 있다. 공공부문에서 예산을 절감하여 재정적자를 피하고 효율적으로 양질의 공공서비스를 제공해야 한다는 명제를 거부할 수는 없지만, 그 효율성의 추구가 노동, 특히 취약계층에 부담을 전가하는 방식으로 이루어져 온 것은 아닌지 돌아볼 필요가 있다. 그러한 점에서 최우선적으로 공공부문의 민영화 목적을 보다 분명히 하고, 그에 적합한 추진 전략을 각계각층이 공동으로 모색하는 것이 중요할 것이다. 이를 위해서는 공공부문 운영과 관련한 정보가 보다 투명하게 공개되고, 이를 토대로 한 공정한 여론 형성, 그리고 효과적인 정치 행위들이 조직될 필요가 있다. 이는 다소의 시간을 요하는 일들이지만, 공공부문이야말로 시민들의 기초생활이나 국가경쟁력과 직결된다는 점에서 공론장(public sphere)에서의 민주적 토론이 대단히 중요하다고 할 것이다. 그 결과로서 효율성에 대한 강조 일변도보다는 공공성 및 서비스 제공의 안정성과 조화를 이루도록 해야 할 것이다. 그러한 점에서 노동조합 역시 민영화에 대해서 무조건 반대만 할 것이 아니라, 주어진 여건과 산업의 특성 등을 감안하여 나름대로 효율화 방안을 제시하려는 노력이 중요하다. 민영화와 공공성은 대립점에 있는 것이 아니며, 어떠한 목적과 전략, 방식에 따라 효율성을 추구하고 소유권을 이전하는가에 따라 근로조건이나 공공성, 그리고 사회경제에 대한 영향이 달라질 수 있다는 점에 주목해야만 할 것이다. 본 연구에서는 효율성과 공공성을 조화시키는 데 있어서 민영화 여부와 무관하게 작업장 혁신의 중요성을 더욱 강조하고자 한다. 이는 취약계층에게만 부담을 전가시키는 방식의 민영화를 피하고, 노동 문제를 중심으로 공공부문의 역할을 재정의하는 데 핵심고리가 된다고 보기 때문이다. 민영화의 개념 자체가 정부 지분을 팔아버리는 것으로 국한되지 않으며, 보다 중요한 것은 정치경제적 동학 속에서 합리화를 달성하는 것이라면 이제 공공부문 종사자들의 역량을 증진하고, 새로운 작업방식들을 도입하는 것에 의하여 효율성과 공공성, 기업적 가치와 노동자들의 삶의 질을 양립시키는 방안들을 모색하는 것이 요구된다고 할 것이다.