숙련개발체제와 노사관계 : 한국, 일본, 독일의 사례

Abstract

1. 연구의 목적과 범위

지식기반경제로의 이행 및 신자유주의적 세계화에 따라 기업간, 국가간 경쟁이 격화되면서 생산과 경쟁력의 핵심요소로 숙련개발의 중요성이 점증하고 있다. 숙련개발은 기업 유치와 일자리의 창출은 물론 근로자의 고용안정과 근로조건에도 큰 영향을 미친다는 점에서 기업, 국가경제 차원에서뿐 아니라, 개별 근로자와 미시, 거시 노사관계의 차원에서도 점차 중요해지고 있다. 하지만 숙련개발은 전형적으로 시장실패가 빈번한 영역이다. 이와 같은 상황에서 숙련개발 영역에서의 노사정 이해당사자의 전략적 개입과 협력의 중요성은 어느 때보다 커지고 있으며, 주요 선진국들은 국가적 차원에서 숙련개발전략을 적극 추진하고 있다. 한국은 전통적으로 국가 주도 경제개발 전략의 연장선상에서 숙련개발 역시 국가 주도적 시스템을 유지해 왔다(Ashton et al, 2000). 이러한 국가 주도 숙련개발시스템은 지난 1960～80년대의 산업화 시기에는 각 단계별 산업화에 필요한 숙련인력을 조달하는 데 성공했고 고도성장의 견인차 역할을 한 게 사실이다. 하지만 1990년대 중반 이래 산업구조가 고도화되고, 세계화를 통해 국제적 경쟁이 격화되면서 종래의 숙련개발체제로는 더 이상 변화하는 산업인력 수요를 제대로 충족시키지 못하는 사태가 빚어지면서, 우리나라 숙련개발체제의 효과성과 효율성에 대해 문제가 제기되고 있다. 이러한 상황을 타개하기 위해 한국 정부는 고용보험 능력개발제도의 도입(1995년) 및 근로자직업훈련촉진법의 시행(1999년) 등을 통해 민간의 자율적인 직업훈련을 촉진하는 방향으로 정책 전환을 시도해 왔고, 2000년대 들어 기업의 교육훈련 투자 촉진 및 민간 훈련시장의 경쟁력 제고를 위한 정책들을 전개해 왔다. 하지만 여전히 우리나라 근로자들의 숙련수준이나 노동생산성은 경쟁대상 선진국들에 비해 낮은 수준이며 기업들은 이로 인해 적지 않은 애로를 겪고 있다. 또한 근로자, 기업, 국가 차원에서 적지 않은 투자가 이루어지고 있지만 효과와 효율성이 낮다는 비판에 직면해 있다. 적지 않은 재원이 투입되고 각종 프로그램들이 도입되었음에도 불구하고 경쟁대상 선진국들에 비해 숙련의 수준, 그리고 그 결과로서 노동생산성이 크게 떨어지는 이유는 어디에 있을까? 한국사회의 ‘저숙련균형(low-skill equilibrium)’ 문제가 직업능력개발정책이나 사업의 개선으로 해결될 수 있는가? 본 연구는 기본적으로 이러한 질문에서 출발한다. 본 연구는 이러한 문제의식하에, 우리나라를 포함하여 각자 고유한 특성을 보이고 있는 주요 선진국의 숙련개발시스템을 관련 제도 및 현황, 기업, 산업, 국가 수준에서 노사정 이해당사자의 전략적 상호작용 등을 중심으로 살펴보고 각국 사례의 장단점과 성과를 비교 분석함으로써 향후 우리나라 숙련개발시스템의 발전방향에 대한 시사점을 찾는 데 목적이 있다. 본 연구에서는 영국이나 미국에 비해 상대적으로 비시장적인 제도의 영향이 강하지만, 노사관계 차원에서 적지 않은 차이를 보이는 일본과 독일 그리고 우리나라를 사례연구의 대상으로 삼아, 숙련개발체제와 노사관계의 관계를 분석하고 이를 통해 이들 국가 사이의 미세한 차이와 장단점을 비교 분석하였다.

2. 3개국 사례분석 결과의 요약

한국, 일본, 독일의 숙련-노사관계체제와 생산체제는 이미 선행 연구자들에 의해 시장 중심의 영미형과는 크게 다른 것으로 해석되었다. 하지만 상대적으로 숙련형성의 영역에서 비시장적 제도의 영향이 강한 것으로 분류된 이들 세 나라의 숙련형성체제, 노사관계체 제에 대한 우리의 국가사례 비교 분석은 이들 세 나라 사이에 공통점보다 차이점이 두드러짐을 확인하였다. 노사 대표 조직의 경우 독일은 높은 조직률과 상당한 정책 역량을 바탕으로 코포라티즘적인 정책의 수립과 집행 과정에서 핵심적인 파트너로 참여한다. 일본의 경우 노사 조직화의 수준은 독일보다 낮지만 한국보다 높은 수준이고 공식, 비공식적으로 정부 정책의 수립과 집행 과정에 활발하게 참여한다. 한국의 노사 대표 조직은 세 나라 중 가장 조직화 수준이 낮으며, 정책 역량도 취약하다. 정부의 정책 과정에는 형식적으로 참여하는 경우가 대부분이며 실질적으로 정책을 주도하는 경우는 예외적인 경우에 한한다. 이러한 노사 대표 조직의 조직화 수준과 역량, 그리고 정책 개입 방식은 숙련개발의 패턴에 일정하게 영향을 미친다. 노사간의 단체교섭, 노사협의 측면에서 독일은 최근 교섭분권화 경향이 보이지만 강력한 산별조직을 토대로 산별교섭의 전통을 유지하고 있으며, 산별 수준의 숙련 교섭은 중요한 의제로 다루어진다. 사업장평의회(Betriebsrat, works council)는 작업현장의 구체적인 쟁점들을 조율하는 기제이다. 일본은 기업별 조합을 토대로 기업별 교섭이 지배적이다. 숙련 문제는 교섭의 주요 의제로 다루어지지 않지만, 노동조합은 현장 개선활동, 제안 활동에 적대적이지 않으며, 기업의 교육훈련 및 혁신전략에도 협력하고 있다. 국가를 포함한 노사정 관계의 경우, 독일과 일본이 대체로 사회경제적인 현안들에 대해 긴밀히 정보와 의견을 조율하는 협력적인 관계를 유지하는 반면, 한국은 양대 노총으로 분리된 상황에서 국가는 한쪽은 포섭하고 다른 한쪽은 배제, 억압하는 일종의 분할지배전략을 구사함으로써 노사간 관계개선은 답보 상태에 있다. 이러한 상황은 한국에서 노사정간의 파트너십에 입각한 호혜적 숙련형성체제가 정착하는 것을 가로막는 걸림돌로 작용한다. 기업 제품경쟁전략의 경우, 독일과 일본은 높은 임금 수준과 근로자들의 높은 숙련을 바탕으로 고품질의 차별화 전략을 구사하고 있 으며, 이 두 나라의 산업경쟁력은 세계적인 수준을 유지하고 있다. 이에 반해 한국은 선진국들에 비해서는 다소 낮지만 후발 개발도상국보다는 월등히 높은 임금 수준을 보임에도 불구하고 아직 가격경쟁전략의 관성에서 탈피하지 못하고 있다. 품질 면에서는 앞선 경쟁 상대인 선진국에 뒤처져 있고, 가격경쟁력은 따라오는 개도국과 비할 수 없을 정도로 약하다. 결국 세계시장에서 한국 기업의 입지는 점차 좁아지고 있다. 기술혁신 전략과 수준을 보면, 독일은 노사협력에 기반한 포섭적 혁신전략을 구사함으로써 혁신 효과가 단순히 생산성 향상과 이윤 증대뿐 아니라 작업 현장의 인간화를 통한 작업조건 개선에도 기여하도록 한다. 일본 역시 노사 참여적 혁신전략을 추진하지만 제안활동과 개선활동 등 노동자 참여에 기반한 현장혁신을 중시하는 전략을 펴고 있다. 이러한 일본 기업의 혁신 전략은 점진적이고 지속적인 공정개선과 제품혁신의 효과로 나타난다. 한국의 경우 혁신은 주로 현장 바깥의 연구개발 부문에서 이루어지며, 대졸 이상의 연구원과 기술자들이 주도한다. 그것도 원천기술 개발보다는 선진 기술의 모방과 응용에 중점을 두고 있다. 현장에서는 지난 수십년간 일본식 생산방식을 모방하려는 시도들이 이어져 왔지만, 근로자들의 혁신 참여 수준은조한 편이다. 이러한 노사관계체제와 생산체제의 차이는 결국 숙련형성체제의 차이로 귀결된다. 독일은 산업특수적 숙련을 중심으로 일반숙련이 지배적인 가운데 고도의 숙련수준을 자랑하고 있고, 일본은 기업특수적 숙련이 지배적인 가운데 높은 숙련수준을 구가하고 있다. 한국은 일본과 마찬가지로 기업특수적 숙련이 지배적이지만 입직 과정에서의 학력과 출신 학교 등 일반숙련 요소가 중요하게 다루어진다. 개별 기업을 넘어선 산업숙련은 매우 취약하다. 이는 산업별 노동시장의 미성숙, 산업별 교섭, 산업별 숙련체계의 부재와 연관된다. 숙련개발의 장(場)을 보면, 일본의 경우 기업이 중심이고 독일은 학교와 산업현장의 협력을 통한 이원적 직업교육훈련시스템(dual vocational educational & training system)이 지배적이다. 한국은 기업이 근로자 숙련개발의 직접적이고 일차적인 장으로 기능하고 있으며, 학교는 기초직무능력 등의 배양에 기여한다. 근래 사외 민간교육훈련기관이 활성화되면서 근로자 숙련개발에서 역할을 키우고 있다. 숙련개발에 있어 노사정간의 관계는 세 나라 사이에 뚜렷한 차이점이 드러나는 부분이다. 독일의 경우 노사정간의 숙련 파트너십이 가장 강하고 활발하게 작동한다. 양성훈련의 경우 학교와 기업의 협력이 원활한 편이다. 다만 재직근로자의 숙련개발은 기업의 책무로 간주하여 정부의 간여는 거의 없다. 일본은 과거 산업화 단계에서 정부가 적극적으로 산업인력 양성에 참여했지만 이후 산업의 고도화에 따라 정부는 관련 법제도의 개정을 통한 간접 조정 및 지원 역할에 머무르고 있다. 일본의 기업과 노동조합은 기업경쟁력에서 인적자원의 중요성에 대해 공감하고 있으며, 근로자 숙련개발에 매우 적극적이다. 한국은 종래의 국가 주도 숙련개발체제를 탈피하여 민간 주도의 숙련개발체제로 이행하려고 노력하고 있지만 이 역시 역설적이게도 국가 주도로 진행되고 있다. 교육훈련을 국가의 책무로 여기는 경향이 남아 있다. 최근 기업은 숙련개발의 중요성을 강조하고 있지만, 적극적으로 투자를 확대하지는 않는다. 근로자들은 숙련개발의 필요성에 대해서는 많이 공감하지만, 장시간 근로, 사업주의 무관심 등으로 충분하게 참여하지는 못한다. 노동조합의 체계적인 숙련전략은 거의 없다고 해도 무방할 만큼 근로자 숙련개발은 노동조합의 관심 영역이나 핵심 의제에서 비켜나 있다.

3. 시사점 및 정책 제언

독일, 일본, 한국 3개국의 숙련개발방식을 살펴본 결과, 나라별로 차이가 적지 않지만 부분적으로 숙련형성방식의 수렴현상도 나타나고 있음을 알 수 있다. 유연적 생산이 기업의 국적을 막론하고 기업의 생존요건이 됨에 따라 숙련형성방식의 공통점들이 출현하고 있는 것이다. 과거처럼 표준화된 제품의 대량생산방식을 통해서는 개성을 중시하고 자신의 독특한 공간을 희망하는 수요자들의 요구를 수용할 수 없게 되면서, 그 대안으로 수요자들의 요구를 생산과정에 신속하고 효율적으로 반영하는 다품종 대량생산방식이 공통적으로 추구되고 있다. 즉 신제품의 개발기간을 단축하고 제품을 다양화하며 여러 선택사양을 제공하는 등 수요의 변동에 탄력적으로 대응하지 않으면 치열한 경쟁상황에서 생존할 수 없게 되었다. 유연적 생산의 요건에 따라 생산의 기술적?사회적 조직도 수정되고 있으며 숙련개발방식도 바뀌고 있다. 독일처럼 상이한 숙련개발방식을 가지고 있었던 나라에서도 노동과 학습의 통일을 강조하는 노동통합적인 학습이 강조되고 있으며, 작업조직의 학습효과에 주목하는 논의가 활발하게 이루어지고 있다. 이전의 숙련개발방식의 강조점이 숙련자격의 획득에 있었다면, 현재의 학습 목표는 직무능력(competence)의 개발에 두어지고 있다. 전문적인 지식과 손솜씨 등의 습득이 전통적인 숙련형성방식의 내용이라면, 문제해결능력과 사회적 커뮤니케이션 능력, 공정능력, 성찰적 차원을 포함하는 것이 새로운 학습의 내용이 되어 있다. 독일처럼 상이한 숙련형성방식을 가지고 있었던 나라에서 이러한 흐름이 형성되고 있는 것은 유연적 생산의 요건에 따라 숙련형성방식의 수렴현상이 생기고 있는 현상으로 지적할 수 있다. 한국의 숙련형성방식도 이러한 공동의 흐름에 맞추어서 그 방향이 모색되어야 할 것이다. 작업조직이 작업자 개인의 학습과 발전의 가능성에 영향을 미치는 측면이 더욱더 관심의 대상이 되어야 한다. Sevsay-Tegethoff(2004)는 작업조직의 형성과 관련하여 학습을 촉진시키는 항목으로 첫째, 문제해결시간이 별도로 제공되는지의 여부 및 그룹작업이 도입되고, 그룹 회의를 통해 작업장내 혁신의 과업들을 구성원들이 논의할 수 있는 시간이 제공되는지의 여부, 둘째, 일반 작업자들이 참여할 수 있는 가능성이 충분히 제공되는지의 문제, 그룹작업의 실행 여부, 관리 업무가 그룹으로 이관되는지의 문제, 그룹의 자율성이 충분히 보장되는지, 관리조직의 분권화가 이루어져 있는지의 문제, 중요한 의사결정과정에 대한 정보가 제공되고 일반 작업자들의 참여가 보장되는지의 문제 등을 들고 있다. 이것은 한국의 기업들이 체계적인 숙련형성을 위해 노력을 기울여야 할 항목들을 지시해 주는데, 자율적 그룹작업의 제공, 문제해결시간의 제공, 작업자들의 참여, 기업의 분권화 등이다. 이와 함께 새로운 숙련 및 훈련의 가능성을 제공하는 노동과정학습을 더욱더 체계화시키는 노력을 기울어야 할 것이다. 지금껏 한국의 기업들은 일본 기업과 마찬가지로 OJT형의 숙련형성방식을 가지고 있는 것으로 분류되었지만, 일본 기업에 비해 훨씬 더 비체계적이고 비효율적인 것으로 지적되어 왔다. OJT에 포함되는 직무순환이 더 계획적으로 추진되어야 하고, 문제해결능력을 키울 수 있는 지속적 개선활동의 공간이 작업자의 참여하에 제공될 수 있도록 계획되어야 한다. 사회적 커뮤니케이션 능력을 육성할 수 있도록 엔지니어와 작업자 사이의 거리를 좁히는 조직 설계가 이루어져야 한다. 국가 차원에서는 정부주도적인 의사결정구조를 이해관계자의 협의 구조로 전환하는 일이 시급하다. 이를 위해 기존의 유명무실한 직업교육훈련 관련 심의회 대신 실질적인 직업교육훈련 노사정 협의체를 구성하여 정부와 사용자단체 대표, 근로자 대표, 직업교육훈련기관 대표 등 직업교육훈련의 핵심적인 이해관계자들이 참여하는 가운데 직업교육훈련 정책의 방향을 결정하고 정책의 집행을 점검하며, 최종적 평가와 피드백까지 하도록 하여야 한다. 이러한 협의체는 중앙 단위에서는 물론 점진적으로 지역 및 산업별 단위로까지 구성되는 것이 바람직하다. 이 방안은 정부-훈련기관간의 훈련카르텔을 대신하여 훈련수요자이자 궁극적인 훈련비용 부담자인, 근로자와 사용자 및 그 단체가 훈련의 실질적인 주체로 설 수 있도록 하며, 이를 통해 수요자 중심의 효율적인 훈련체제를 구축하는 디딤돌이 될 수 있다. 이제 한국의 경제주체들은 숙련개발에 대한 수사적 담론(rhetoric)을 넘어 파트너십에 입각한 숙련개발체제 형성의 필요성에 대한 공감대를 형성하고 이를 구체화할 수 있는 숙련연합전략(skills alliance strategy)을 마련하여야 한다. 이를 위해 기존의 기업별 교섭체계의 한계를 극복하고 산업 차원에서의 공동 숙련개발을 촉진할 산업 업종별 교섭체계의 정착이 시급하다. 노사 교섭 및 협의에 있어 숙련이 보다 중요한 의제로 자리잡도록 해야 한다. 선진국들에서 보듯 노사 참여하의 협력적인 숙련개발이 더욱 효과적이고 지속가능한 고숙련균형체제를 유지할 수 있다는 점에 유의할 필요가 있다. 정부는 개발국가(developmental state) 방식의 역할에서 벗어나 지원자, 조정자 역할을 제대로 수행하도록 전략적 위상과 역할을 재조정하여야 한다. 교육훈련에서의 시장실패가 정부개입의 필요성을 정당화해 줄 수는 있을지언정 정부실패조차 변호해 주지는 못한다. 보다 고도화되고 복잡해지는 산업경제 환경하에서 개발 연대식의 국가 주도 숙련개발은 더 이상 바람직하지도 않고 효과적이지도 않다. 민간에서 기업, 근로자, 훈련기관 등 다양한 훈련시장 참여자들 사이에 정확한 훈련시장 정보가 생산 유통되도록 하여 정보왜곡에 의한 시장실패를 차단하는 것은 정부의 중요한 역할 중의 하나이다. 정부 예산 및 고용보험기금 등의 공적 재원이 낭비적으로 쓰이지 않고 생산적인 데로 투자될 수 있도록 모니터링하고 평가하는 것 역시 중요하다. 기업은 숙련개발체제에서 중추적인 역할을 수행하여야 한다. 우리나라에서 기업은 숙련개발에 필요한 예산의 거의 대부분을 자체 교육훈련비 또는 고용보험기금으로 지출하고 있지만, 그에 상응하는 위상과 역할을 수행하지는 않고 있다. 현장의 인력 수요, 훈련 수요가 훈련 정책 및 공급 메커니즘 속에 제대로 반영될 수 있도록 하여야 하며, 현장 근로자와 노동조합을 숙련개발을 위한 파트너로 받아들여야 한다. 노동조합 역시 단체교섭과 노사협의에서 보다 적극적으로 숙련 이슈를 제기하고 이를 노사 상생과 공동 발전을 위한 토대로 활용할 필요가 있다. 이러한 노력들은 결국 한국 경제사회의 질적 도약을 위한 사회적 차원의 숙련연합으로 귀결될 수 있을 것이다.