고용안전망 사각지대 해소방안

Abstract

본 연구의 목적은 우리나라 고용안전망의 사각지대를 조명해보고 이 영역을 축소할 수 있는 정책 방안을 제시하는데 있다. 보고서의 구성은 다음과 같다. - 제2장에서는 우리나라 고용안전망의 근간인 고용보험제도를 개 괄적으로 소개하고 고용안전망의 사각지대가 어느 부문에 어떤 규모로 존재하는지 살펴본다. - 제3장과 4장에서는 현행 고용보험의 효과를 개인단위 수준과 기업체, 산업별 단위 수준에서 점검한다. 고용보험이 바람직한 경제?사회적 효과를 낳고 있다면 이를 확대하기 위한 정책적 지원을 강화해야할 근거는 더욱 공고해 질 것이다. - 제5장에서는 고용보험이 법적으로 적용대상으로 삼고 있으나 실제로는 가입이 이루어지지 않고 있는 현실의 원인을 근로자 와 사업주에 대한 심층면접을 통해서 알아본다. - 제6장에서는 사회보험료 감면정책과 같은 보조금정책이 이러한 사각지대를 축소하는데 얼마나 도움이 될 것인가라는 문제의식 을 가지고 보조금정책의 고용효과를 추정한다. - 제7장에서는 고용안전망을 보완하기 위하여 어떤 제도적 개편 이 필요한지 제안하기 위한 일환으로 일본의 제2사회안전망을 검토한다. 이는 고용보험의 사각지대를 축소하기 위한 정책과 고용보험의 확대로는 채워지지 않는 영역에서 기능할 한국적 실업부조제도의 도입 필요성을 제안하기 위한 배경이 될 것 이다. - 제8장에서는 결론을 대신하여 우리나라 고용안전망을 강화하기 위한 두 가지 방향의 정책방안을 제시하였다.

◈ 고용안전망 사각지대의 규모와 실태 우리나라의 고용안전망은 고용보험을 근간으로 설계되어 있으므 로 자영업자를 비롯한 비임금근로자는 안전망의 범위 밖에 있다. 임 금근로자에 대해서는 지난 10년 동안 고용보험 적용확대를 통해서 사각지대를 축소하는 노력을 해 왔으나 2010년 3월 현재 임금근로 자의 고용보험 가입률은 58.9%에 머물고 있다. 사업체규모, 임금계층, 고용형태 등의 일자리 특성에 따라 고용보 험 가입률은 현격한 차이가 있다. 5인 미만 사업장에서 종사하는 근 로자의 25.7%만이 고용보험에 가입하고 있으며, 5～9인 사업장 근 로자의 고용보험 가입률도 51.7%에 불과하다. 고용형태별로는 정규 직의 고용보험 가입률이 67.2%인 반면, 비정규직은 42.1%만이 고용 보험에 가입하고 있다. 또한 정규직이라고 하더라도, 영세사업장에 종사하는 ‘취약근로자’인 임시직?일용직의 고용보험 가입률(각각 29.8%, 7.4%)은 비정규직의 평균 수준에 미치지 못한다.

◈ 고용보험이 실업기간과 빈곤에 미치는 영향 고용보험(실업급여)의 일차적인 목적은 실직으로 인한 소득상실 기간 동안 생계를 보장하고, 구직활동을 지원하여 다음 일자리로의 원활한 이행을 도모하는데 있다. 다음 일자리로의 원활한 이행을 도 모 한다는 것은 고용보험이 ① 실직 후 미취업기간을 단축하고 ② 재취업 일자리에서의 안정에 도움이 될 것인가에 달려있다. 이전 일자리의 고용보험 가입이 실직자의 미취업기간을 단축하는 효과가 있는지 살펴본 분석에 따르면, 고정효과모형분석과 이전 일 자리의 주요특성, 노동시장 총경력, 인구학적 주요특성, 가족의 특성 등을 세밀하게 통제한 모형에서 모두 지난 일자리에서 고용보험에 가 입되어 있었다는 사실이 실직 후 뒤따르는 미취업기간을 단축시키는 효과가 있는 것으로 나타났다. 특히 2차 시장 취업보다 1차 시장 취업으로 미취업상태를 탈출할 가능성을 현저히 증가시키는 것으로 나타났다. 이전 일자리의 고용보험 가입이 재취업한 일자리의 안정성에 미 치는 영향을 살펴본 분석에서는 이전 일자리에서 고용보험 가입이 다음 일자리에서 이직 확률을 낮추고 고용의 안정성에 긍정적인 영 향을 미치는 것으로 나타났다. 이전 일자리에서 고용보험에 가입되 어 있었던 것이 이후 일자리 매칭의 질을 향상시킨다면, 자발적 이 직을 줄이는 데에 특별히 더 기여할 것으로 짐작할 수 있는데, 분석 결과는 이러한 가설을 지지한다. 한편, 고용보험의 또 다른 기능으로서, 근로자가 실직하였을 때 그 자신과 가족이 빈곤상태로 들어가는 위험을 완화시켜주는 역할 을 기대할 수 있다. 이러한 역할을 다하고 있는지 살펴본 분석에서 는 실직으로 인한 빈곤을 예방하는 고용보험의 기능은 충분히 제 역 할을 다하고 있지 못한 것으로 나타났다. 빈곤으로의 진입을 막는 기능은 인적자본수준과 가족의 특성에 주로 달려있으며, 고용보험이 라는 안전망의 역할은 미미한 것으로 보인다.

◈ 고용보험과 일자리변동?노동이동 이 장에서는 산업별·사업체별 패널자료를 구축하여 다음과 같이 세 가지 분석을 수행하였다. 첫째, 고용보험 적용확대가 채용과 이 직 등의 노동이동에 어떠한 영향을 미치는지, 둘째, 고용보험 가입 률 증가가 일자리 창출과 소멸에 어떠한 영향을 미치는지, 셋째, 고 용보험 가입률 확대가임금 고용 비중, 비정규직 비중에 어떠한 영향을 미쳤는지를 분석한다. 분석의 주요 결과는 다음과 같다. 첫째, 고용보험 적용확대는 노 동이동을 촉진하고, 고용보험 가입률 증가는 노동비용의 증가에도 불구하고 일자리 창출을 촉진한다. 이는 고용보험의 사각지대 해소 가 일자리 변동과 노동이동 촉진에 기여할 수 있음을 시사한다. 둘째, 고용보험 가입률 확대는임금 고용 비중과 비정규직 비중을 감소시킨다. 즉, 고용보험 확충은 노동시장 불안정성을 증가시키는 것은 아니며, 고용구조 개선에 기여할 수 있음을 시사한다. 셋째, 고 용보험료 부담은 일자리 창출과 순증가에 부정적인 영향을 미친다. 고용보험 사각지대 해소와 노동수요 촉진을 위해서는 사회보험료 감면과 같은 인센티브가 필요함을 시사한다. 넷째, 고용보험 적용 확대에 따라 비자발적 실직률의 증가를 가져온다는 분석 결과는 해 고가 빈번한 기업에게 해고의 사회적 비용을 내부화할 수 있는 정책 적인 보완이 필요함을 시사한다.

◈ 고용안전망 사각지대의 발생 메커니즘 이 장에서는 영세사업장 사업주 9인과 근로자 39인을 대상으로 한 심층면접을 통하여 고용안전망의 사각지대가 발생하는 메커니즘 을 살폈다. (1) 실제로는 임금근로자의 형태로 일을 하고 있음에도 불구하고 고용보험에 가입하지 않는 사례들을 살펴보면, 가장 흔히 보게 되는 것이 사용자의 가입 기피이다. 해당 업종에서 사업주들의 고용보험 미가입 혹은 부분가입 관행이 있고 다른 사업주들이 따라 배운다. 사업주의 기피를 안다고 하더라도 근로자들이 여러 가지 이 유 때문에 순응하며 그것이 사업주의 기피를 가능하게 한다. (2) 사 업주의 또 다른 고용보험 가입 기피 방식은 고용보험 적용에서 제외 되는 근로형태를 의도적으로 활용하는 것이다. 외형상으로는 적용제 외로 분류될 것이지만 사실상 사업주의 기피에 해당한다. 예컨대 학 원강사나 보험업계, 백화점과 같은 유통업계는 개인사업자 형태로만 고용하는 관행이 지배적이다. 사업자 등록도 되어있지 않을 뿐만 아 니라 통장으로도 급여를 이체하지 않거나, 중간관리자의 수수료의 일부로 근로자의 급여가 나갈 경우 근로하였다는 흔적이 남지 않아 고용보험에서 적용이 제외된다. (3) 사업주와 임금근로자의 이해일 치에 따른 기여회피가 존재하는데 이 경우도 전적으로 이해일치에따른 기여회피라고만 하기 어렵다. 왜냐하면 사업주와 근로자가 고 용보험에 대한 정보 비대칭 상황에서 기여회피가 발생하는 경우가 많기 때문이다. 문제가 되는 임금근로자는임금이기 때문에 보험 료 부담이 크며 보험료를 내지 않는 대신 임금이 조금 높은 것에 만 족할 가능성이 있다. 특히 가족을 통해서 건강보험 피보험자 자격을 가진 경우 기여회피 가능성이 높다. (4) 정보나 홍보부족과 더불어 사회보험에 대한 부정적 인식 역시 고용보험 미가입의 요인이다. 고 용보험뿐만 아니라 국민연금이나 건강보험에 함께 가입해야 하는 상황에서 국민연금 등에 대한 부정적 인식이 보험 자체의 가입을 꺼 리게 만드는 것으로 드러났다. (5) 행정적인 어려움과 행정지도의 취 약도 문제이다. 영세사업장의 경우 팩스조차 갖추고 있지 않으며 사 업주와 근로자 모두의 이동이 잦아서 잦은 신고를 해야 하는 것에 대한 부담을 느낀다. 고용보험에 가입했던 근로자라고 하더라도 일자리를 잃었을 때 실업급여를 수급하지 못하는 경우가 많은 것으로 드러났다. 주된 이 유는 자발적 이직으로 판정되거나 피보험기간을 충족시키지 못한 때문이다. 몸이 아파서 퇴직하였거나 가사나 육아로 인하여 퇴직한 경우, 과도한 노동강도와 장시간 노동이 힘들어서 퇴직한 경우가 많 은데, 실제로는 어쩔 수 없는 퇴직이었지만 행정적으로는 자발적 이 직으로 분류되는 현실이다.

◈ 임금보조 정책의 고용 및 임금효과 통계청의 고용률, 노동시장참가율, 실업률 자료와 KLIPS로 구성 의 효과(composition effects)를 제거하고 구축한 노동의 가격변수를 지역-연도별로 사용하여 Blanchflower-Oswald 유의 지역균형시장 이론에 근거한 Bartik(2001)의 모형을 추정하였다.임금노동시장 에서 사용자에게 임금보조를 시행할 경우 임금 근로 부문에서의 고 용효과는 큰 것으로 나타났다. 표준화시켜 보고하면 시장임금 대비10%의 임금보조를 사용자에게 지불할 경우 (이 수치는 대략 2010년 기준 100인 이하 사업장에서의 사용자의 사회보험료 부담률과 유사)임금근로자(하위 25분위로 정의)의 고용은 약 5.6% 증가하는 것 으로 나타났다. 그러나 사용자 임금보조의 임금효과나 근로자 임금 보조의 고용 및 임금효과는 전반적으로 미미하게 나타났다. 한편 사 용자 임금보조에 따른 자영업의 임금 근로 대체효과는 상당히 커서 총고용 증가효과는 미미한 것으로 나타났다. 현 연구에서처럼 노동 수요의 임금탄력성이 클 경우 보조금은 근로자보다는 사용자에게 지급하는 것이 보다 큰 고용효과를 유발하게 된다.

◈ 일본의 제2사회안전망 일본은 지난 10여 년간 한국과 유사하게임금 근로와 파견근로 등 비정규직이 늘어났고, 고용안전망의 사각지대가 넓어졌다. 이에 대한 대응 방안으로 노동시장의 규제강화 경향이 나타나고 있을 뿐 아니라 고용안전망 측면에서 소위 ‘제2사회안전망’을 도입하는 노력 을 기울이고 있다. 2008년 경제위기로 인해 일자리와 주거를 잃고 생활전체가 곤란해진 사람들이 늘어나자 일본정부는 직업훈련이나 구직활동을 조건으로 생활자금을 지원하는 다양한 융자 및 급부제 도를 도입하였다. 초창기에는 융자사업이 주를 이루었으나 점차 급 부제도의 범위를 넓혀가고 있다. 일본의 제2사회안전망은 도입된 지 아직 2년 정도밖에 안 되므로 그 효과를 평가하기에는 아직 이르지만, 다음과 같은 특징들로 인하 여 우리에게 시사하는 바가 크다. 도입과정에서 노사정 및 시민사회 간의 긴밀한 협의 및 협력이 중시되었으며, 고용보험의 확대만으로 는 사회보험의 사각지대를 해소하기 어렵다는 합의가 이루어졌다는 사실이 중요하다. 내용적으로는 소득보장에 초점을 맞추기보다는 직 업훈련을 전제로 한 생활지원 즉 취업연계형태의 부조제도가 도입 되었다는데 주목하고자 한다.

◈ 결 론 우리나라 고용안전망을 강화하기 위한 두 가지 방향의 정책방안 을 제시하였다. 첫째는 고용보험의 사각지대를 점검하고 고용보험의 가입대상을 확대할 수 있는 구체적인 방안을 제시하였다. 둘째는 고 용보험제도의 적용범위를 벗어나는 영역, 즉 제도적으로 비어있는 공간을 채울 방안으로 한국형 실업부조제도의 도입 필요성을 제안 하였다.