지역노동통계 체계의 문제점 및 개선과제

Abstract

우리나라에서도 일자리 공시제나 지역맞춤형 일자리 정책 등 지역단위의 고용문제 해결이 중요한 정책과제로 등장함에 따라 과학적인 정책의 수립과 집행, 그리고 평가를 위해서 지역관련 통계의 필요성이 점차 커지고 있다. 이에 따라 2008년부터 ?지역별 고용조사?(통계청)가 시행되고, 2011년부터는 ?지역별 사업체노동력조사?(고용노동부)가 실시되는 등 세분화된 지역단위에서 노동공급 및 수요를 파악할 수 있는 조사통계들이 등장 하기 시작했다. 또한 중앙부처와 지방정부 모두 별도의 지역통계DB를 갖추는 한편, 자체적으로 독자적인 조사를 추진하는 지자체들도 나타나고 있 다. 이러한 노력에도 불구하고 지역노동통계의 부족과 문제점에 대한 불만의 목소리가 더욱 커지고 있다는 점은 매우 역설적이다. 그 이유는 무엇보 다 지역주체들의 통계 수요가 세분화?다양화되고 있는 데 반해, 통계의 공급은 대부분 중앙정부 중심의 조사통계와 행정통계에 의존하고 있어서 양적으 로나 질적으로 증가하는 수요를 감당하지 못하고 있기 때문이다. 그럼에도 불구하고 지역노동통계에 대한 현황 파악은 물론이고, 지역의 주체들이 필요 로 하는 통계가 무엇인지에 대한 수요파악조차도 충분히 이루어지고 있지 못하고 있는 것이 현실이다. 이러한 문제의식하에서 이 연구는 현재 우리나라에서 활용가능한 지역노동통계의 현황을 파악하고, 설문조사 및 현장조사를 통해 지역노동통계에 대 한 수요와 문제점을 분석하였으며, 이상의 분석결과를 토대로 지역노동통계 체계의 개편 방안에 대한 정책적 제언을 도출하였다.

◈ 지역노동통계의 성격과 범위, 그리고 현황 제2장에서는 지역노동통계의 정의와 특징 그리고 역사적 변천과정을 다루고 있다. 지역노동통계는 ‘다양한 기준의 공간적 범주를 갖는 노동시장, 노사관계, 노동력의 재생산과 직접적 혹은 간접적으로 연관된 통계 전반’으로 정의할 수 있다. 산술적으로 보면 지역노동통계는 노동통계와 지역통계 의 교집합으로 볼 수 있지만, ‘지역’이라는 개념이 갖는 상대적?포괄적?중층적 속성으로 인해 지역노동통계의 범위는 시간과 장소, 그리고 사회적 필요에 따라서 다양하게 설정될 수 있다. 이러한 개념에 기초하여 우리나라의 지역노동통계체계의 발전 과정을 살펴보면 지역고용 및 지역노동정책에 대한 사회적 욕구의 변화과정과 그 맥락 을 함께하고 있음을 확인할 수 있다. 즉 지역노동통계의 필요성이 본격적으로 대두된 것은 1995년 지방자치제도가 본격적으로 시행되고 2003년 지방분권 3대 특별법이 만들어지면서 지역의 경제발전을 위한 계획의 수립 및 집행과 관련된 권한들이 지자체에 이관되기 시작하면서부터라고 볼 수 있 다. 특히 2008년부터 전국적 수준에서 공간적으로 세분화된 지역고용통계를 생산할 목적으로 ?지역별 고용조사?가 시작됨으로써 지역노동통계 체제 에 획기적인 변화가 나타나기 시작했다. 그럼에도 불구하고 우리나라에서 지역노동통계의 필요성은 통계생산을 담당하는 중앙부처인 통계청과 고용노동부에 서 시작된 것이 아니라, 지방정부의 정책적 요구와 연구자들의 자생적 필요에 의해서 촉발된 것으로 평가할 수 있다. 제3장에서는 총 850여 종에 이르는 통계청의 승인통계를 재분류하여 지역노동통계의 현황 및 특징들을 살펴보았다. 이들 통계 중고용/노동/임 금 분야의 통계는 13종에 불과하며 이 중 두 가지(통계청의 지역별 고용조사와 고용노동부의 사업체노동실태조사)만이 시군구 단위의 분석이 가능한 것으로 확인되었다. 두 조사는 모두 ‘지역 단위의 대표성을 갖춘 노동통계’ 생산을 조사의 목적으로 하고 있다는 점에서 우리나라 지역노동통계 변천 사에서 획기적인 전환점을 만든 계기가 되었다고 평가할 만하다. 그럼에도 불구하고 중앙부처의 조사통계들은 아직 조사연혁이 짧기 때문에 동태적 분석 이 여의치 않다는 점, 광역시도의 경우 하위 시군에 대한 통계 제공이 배제된 점, 조사와 공표 주기간의 시차 문제 등이 여전히 해결하여야 할 숙 제로 남아 있다. 한편 고용노동부의 행정통계는 [고용보험DB - HRDnet - 워크넷구인구직DB]로 연결되는 자료구축 시스템을 체계화하면서 지 역관련 정보의 범위를 확대해나가고 있다. 그러나 행정통계의 경우 자료 자체의 신뢰성, 접근성, 편의성, 지표의 다양성 등의 측면에서 여전히 지자 체 정책 담당자와 연구자들이 사용하기에 어려운 측면이 있다. 하지만 중앙정부의 조사통계와 행정통계를 보완할 수 있는 지역단위의 종단조사는 거의 실시되고 있지 않은 것으로 파악되었다. 이상의 점들을 종합하건대, 우리나라 지역노동통계 생산체계의 핵심적인 특징은 중앙집권적 생산 및 유통 구조로 특징지을 수 있다. 통계청과 고용노동부는 각각 노동공급(가구/개인)과 노동수요(사업 체) 관련 통계를 양분하고 있는 중앙부처들이다. 반면, 지자체는 지역노동통계 소비의 주요 주체임에도 불구하고 통계생산 과정에 거의 미미한 역할만 을 담당하고 있다.

◈ 지역노동통계의 문제점 제4장에서는 설문조사와 현장조사 및 간담회 등 양적 및 질적 연구방법을 결합하여 지자체, 고용센터, 연구자 등 각 주체별로 지역노동통계에 대 한 수요 및 문제점을 분석하였다. 이상의 분석결과를 통해서 얻게 된 가장 큰 의의는 지역노동통계의 문제점이 단순히 몇가지 통계 지표의 개선이나 신규통계의 생산과 같은 것에 국한되는 것이 아니라, 각 주체의 역량과 역할, 주체들 간의 관계 설정 등 구조적인 측면에서 발생한다는 것이다. 그 리고 구조적인 문제의 핵심은 중앙집중적 통계생산구조에 기인하고 있음이 확인되었다. 이러한 통계생산구조로 인해서 발생하는 구체적인 문제점은 다음 과 같다. 첫째, 중앙부처와 산하기관 간에 수직적 통계생산구조, 즉 중앙부처와 지역센터 간에 ‘구상과 실행의 분리’가 나타나고 있다. 조사의 내용, 방 법, 주기 등 주요한 기획 및 설계와 관련된 모든 의사결정은 중앙부처의 담당부서에서 이루어지며, 통계청의 지방사무소와 지역고용센터는 조사원 모 집, 교육, 조사 관리와 같은 집행기능만을 수행한다. 지역센터들은 독자적인 예산운용과 사업계획 권한이 부여되어 있지 않기 때문에 지역주체들의 다 양한 요구에 대응하여 새로운 조사항목을 신설?변경하는 등의 수요에 대응하기 어려운 구조이다. 둘째, 생산된 통계를 제공함에 있어서 표준화되고 폐쇄적인 유통구조로 인해 발생하는 문제이다. 지자체나 지역 연구자들의 통계 수요는 통계청의 국가통계포털이나 고용노동부의 행정DB와 같이 몇몇 지표들의 표준화된 집계 수치를 넘어서고 있다. 셋째, 중앙부처와 지역주체 간의 일방적 관계구조에 기인하는 문제이다. 지자체는 지역노동통계의 가장 핵심적인 수요자임에도 불구하고 새로운 통계 조사의 신설, 기존 통계조사의 조사방법, 표본확대, 조사내용 추가, 행정DB의 사용 등에서 필요한 요구를 반영할 수 있는 통로가 전혀 존재하지 않는다. 마지막으로 지적할 점은 지역주체 자체의 역량이 부족하다는 점이다. 지자체 스스로 평가하는 통계 생산 역량이 턱없이 부족할뿐더러, 자체적인 조 사를 실시하더라도 이를 안정적으로 유지할 만한 예산과 인력이 부족한 상황이다. 심지어는 현재 유통되고 있는 다양한 지역노동통계 정보들을 이해하 고 분석할 만한 역량마저 부족한 기초 지자체들도 많다. 제5장에서는 한국노동연구원 지역통계팀이 2011년에 충남발전연구원의 의뢰를 받아 수행한 ?충남지역 노동시장 기초분석?(2011) 연구 결과 를 바탕으로 지역노동통계들이 실제 지역노동시장 분석에 어떻게 활용될 수 있으며, 어떤 문제점과 한계를 갖고 있는지를 살펴 보았다. 이때 충남지 역 노동시장 분석을 실시함에 있어서 충남의 지역노동통계 체계 개편을 위한 세부과제는 1) 중앙부처의 통계체계, 2) 자료 유통체계, 3) 지역주 체가 주도하는 종단조사체계의 구축, 4) 일자리사업과 통계정보의 연계, 5) 체계적인 지역노동체계 구축을 위한 기준 정비 등 다섯 가지 영역별 로 제시되고 있다. 1) 중앙정부에서 주관하는 조사통계의 구조개편은 본부의 기획 → 지역센터의 조사 집행 → 본부의 자료처리 후 공개 → 지역주체의 자료 활용으 로 이어지는 일련의 과정에서 지자체의 통계수요를 반영할 수 있는 통로를 개설하는 것이다. 즉 지자체의 요구에 따라 부가조사가 필요하다고 판단될 경우 이를 허용하고, 기존 표본의 활용, 조사표의 개발, 조사의 실시 및 자료의 활용과 관련된 의사결정과정 상당부분을 광역단위의 지자체와 지역센 터에 위임해야 한다. 또한 지역주체들이 보다 신속하고 편리하게 자료를 사용할 수 있도록 조사자료 공개와 유통 측면에서 유연성을 부여해야 한다. 2) 자료 유통체계의 개편과 관련해서는 고용노동부 행정자료DB 활용체계 개편과 통계청의 지역통계 제공체계 개선이라는 두 가지 방향에서 세부과 제가 제시되었다. 고용보험DB와 워크넷DB, HRD-net 등 고용관련 행정자료의 경우, 첫째, 자료의 집계 및 관리를 담당하는 지역고용센터에 서 공표범위를 넘어선 보다 세분화된 지표들을 지자체에 직접 제공할 수 있도록 변경하고, 둘째, 행정 원자료의 취득과 관련된 요건과 절차를 현행보 다 공식화?단순화하며, 셋째, 내부적인 용도로만 활용되고 있는 한국고용정보원의 지역노동시장정보통합분석시스템(LaMAS)상의 정보들을 외부 공개 용 버전으로 별도 DB화하여 홈페이지를 통해서 공개하는 방안을 제시하였다. 통계청에서 제공하고 있는 국가통계포털(KOSIS) 내에 지역통계정보 에 대해서도 분석가능한 지표를 확대하고 체계화며, ?마이크로데이터 제공시스템?상에 제공되는 원자료 활용에 대한 접근성을 개선하는 방안을 제시하였 다. 3) 지역주체의 자체적인 조사역량을 지속적으로 축적하고 발전시키기 위해서 ?서울복지패널?과 같이 지역단위의 종단조사가 활발하게 시도되어야 한 다. 이때 조사에 필요한 예산과 전문 역량을 안정적으로 확보하기 위해서 지자체, 지역 연구기관, 지역 대학의 연구자들이 공동의 컨소시엄을 구성하 여 조사기획에서부터 설문 개발, 표집, 조사원칙 및 방식, 조사실시 등을 함께 논의하는 방안을 제시하였다. 4) 지역의 일자리사업과 관련된 정보들을 DB화시키는 것이다. 현재 일자리 공시제에 참여하는 각 지자체의 일자리 정책들은 지역고용정보 네트워 크(REIS)에 계획서만 공지하도록 하고 있다. 그러나 각 사업별 참여인원, 일자리 창출 실적 등에 대한 정보들이 표준화되어 있지 않기 때문에 지자체마다 작성의 형식과 내용도 천차만별 이다. 따라서 한국고용정보원의 LaMAS 공개용 DB를 REIS 홈페이지에 연동하여 구축하는 한편, 지 자체가 운영하는 일자리사업들에 대해서는 REIS 내에 별도의 DB를 구축하여 정보수집 항목들을 체계적으로 관리하게 된다면, 지역 일자리 정책의 수립과 집행, 그리고 평가에 직접적으로 활용할 수 있을 것이다. 일모아DB를 활용하는 방안도 대안이 될 수 있다. 현재 일모아DB상에 구축된 각 종 일자리사업 현황 정보를 체계적으로 관리하는 한편, 지자체가 자체적으로 실시(위탁)하는 일자리사업 역시도 일모아DB에 축적하여 분석함으로써 정 책 수립과 평가에 반영할 수 있도록 해야 한다. 5) 마지막으로, 구축된 지역노동통계를 활용하여 지역노동시장에 대한 다양하고 심층적인 연구가 이루어질 수 있도록 중앙부처-중앙연구기관 주도 로 지역통계의 제공과 관련된 기준들을 정비할 필요가 있다. 영국 통계청(ONS)에서 개발한 ‘지역노동시장권(LLMAs)’이나 미국의 MSAs(Metropolitan statistical areas), EU의 NUTS(Nomenclature of territorial units for statistics)와 같은 ‘통계 권역(statistical areas)’을 중앙부처 차원에서 설정하여 지역통계가 다양한 공 간적 기준에 따라 제공되도록 해야 한다. 소지역통계기법 추정이나 지역물가지수의 산출 등과 같은 주제들도 시급히 이루어져야 할 연구 분야들이다. 이상과 같은 지역통계체의 개선 과제들이 실행되기 위해서는 중앙의 정책결정에만 의존할 것이 아니라 지역통계 체계와 관련된 다양한 이해당사자들의 실 천적 노력이 뒷받침되어야 한다.