최저임금제도 이행체계 국제비교 연구 미국·영국·호주를 중심으로

Abstract

◈ 연구의 목적과 필요성

최저임금 수준보다 낮은 임금을 받는 노동자가 전체 노동자에서 차지하는 비율을 뜻하는 ‘최저임금 미만율’이 2011년 8월 통계청의 ?경제활동인구조사 부가조사? 결과에 따를 때 10.8%인 것으로 확인된다. 본 연구는 최저임금 수준 미만의 임금을 받고 있는 노동자의 실태를 알아보고, 이처럼 일부의 노동자에게 최저임금 수준 미만의 임금이 지급되는 현실을 타개하기 위하여 최저임금 준수를 위한 이행체계가 어떻게 정립이 되어야 할지를 모색하여 보았다. 이를 위하여 최저임금제도가 갖춰진 영국?미국?호주 3개국 사례를 중심으로 하여 이들 국가가 어떠한 최저임금 준수 이행체계를 갖추고 있는지를 살펴보았다.

◈ 최저임금 수준 미만 노동자 실태와 최저임금제도 이행 실태

경제활동인구조사 근로형태별 부가조사의 경우에는 2011년 8월 기준으로 추정하였을 때 최저임금 미만율은 10.8%이었다. 이는 임금노동자 10명 가운데 적어도 1명이 2011년의 최저임금액인 시간당 4,320원보다 낮은 수준의 시간당 임금을 받고 있음을 뜻한다. 고용형태별 근로실태조사의 경우에 2011년 6월 기준으로 추정된 최저임금 미만율은 6.1%이다.

그리고 사업체 규모가 10인 미만인 경우, 임시?일용직 노동자, 24세 이하나 50세 이상인 경우, 산업으로는 도소매업, 숙박음식점업, 부동산임대업, 사업지원서비스업 등이다. 이러한 특성의 노동자가 주로 일하는 사업체를 대상으로 한 지도?감독이 필요함을 알 수 있다.

이처럼 최저임금제도 위반 실태를 해소하기 위하여 정부는 사업장에 대한 지도?감독을 통해 노동관계법령의 이행 여부를 점검하고, 위반사항이 적발되면 행정?사법적 조치를 시행하고 있다. 이 중 최저임금제도와 관련한 고용노동부의 대표적인 근로감독행정은 연소근로자 고용사업장 점검과 최근의 최저임금 지킴이 활동 사업 등이 있다. 우선, 고용노동부는 최근 3년 동안 연소근로자 고용사업장 점검 결과 조사대상 사업장의 노동관계법 위반율이 점점 상승하고 있음을 확인하였다. 2010년에는 77.3%(753개소 중 582개소)이던 것이 2011년 83.4%(1,790개소 중 1,493개소), 그리고 2012년에는 91.2%(918개소 중 837개소)까지 늘어난 것이다. 이와 더불어 사업장별 평균 위반 건수도 2010년 2.9건, 2011년 3.7건, 그리고 2012년 4.2건으로 점점 늘어나고 있는 것으로 드러났다.

또한 고용노동부는 사업장 지도?감독을 통해 최저임금법 위반업체를 적발하고 있다. 2006년 이후 2010년까지 실태조사 결과, 사업장 지도?감독 점검대상 업체의 35.2%가 최저임금법을 위반하고 있는 것으로 밝혀졌다. 다행스러운 점은 2010년부터 법 위반 사업장 수가 줄어들고 있다는 것이다. 특히 2011년에는 23,760개소의 사업장을 점검한 결과 위반업체 수가 2,077건(위반율 8.7%)에 불과하다고 한다. 문제는 최저임금법을 위반한 사업 및 사업장에 대한 사법처리가 미비하다는 점이다. 법을 위반한 사항에 대해 대다수는 고용노동부의 시정조치에 의해 사건이 종결되고 있으며, 사법적으로 처리가 되는 것은 극소수에 그치고 있기 때문이다. 실제로 2007년 이후 법 위반 사항에 대해 사법처리가 이루어진 것은 10건에 미치지 못하고 있다. 최저임금 수준 미만의 임금을 지급하는 경우에 감독 현장에서 이를 최저임금법이 아니라 근로기준법의 임금체불로 간주하는 지도?감독이 이루어지는 것에서 기인하는 측면이 크다. 이럴 경우 사업주들이 최저임금제도를 경시할 수 있는 가능성이 커지는 만큼 법 위반사항에 대해서는 보다 엄격한 규율을 적용하는 것이 필요할 것이다.

한편 고용노동부는 최저임금의 준수와 연소근로자의 권익보호를 목적으로 청소년을 대상으로 ‘1318 행복일터 캠페인’ 및 ‘1318 알자알자 청소년 리더’ 등의 교육사업을 실시하고 있다. 이와 더불어 고용노동부는 전화상담 ‘1350’번 및 ‘안심알바 신고센터’를 설치?운영하여 청소년들의 취업, 실업급여, 임금체불 등 고용노동부의 모든 근로행정 서비스를 지원하고 있다.

◈ 영국의 최저임금제도와 제도이행확보정책

이상에서 살펴본 것처럼 1998년 전국최저임금법 제정을 계기로 1999년 이후 시행되고 있는 영국의 현행 최저임금제는 전국 일률의 최저임금률을 설정하고 있으며, 노사 동수의 위원과 공익위원의 3자 구성 심의회인임금위원회가 사실상 최저임금의 결정권을 갖는 사회적 파트너십에 의해 운영되는 특징을 갖고 있다. 최저임금정책은 경제 부처에 가까운 BIS가 주관하고, 조세 부처인 세입관세청(HMRC)이 집행을 담당하는 기구적 특징 또한 경제상황이나 조세 수입과 연계하여 최저임금의 이행 및 집행의 효과를 극대화하고자 하는 의도가 반영된 것으로 보인다.

1998년법에서 집행정책의 수단으로서 법률적 요건, 법률적 행동, 법률적 제재를 체계적으로 규정하였으며, 이에 따라 집행부서인 HMRC는 최저임금이행감독관이라는 최저임금 집행담당관의 법률적 행동을 통해 최저임금의 이행을 확보하는 집행정책을 실시하였다. 그러나 최저임금감독관은 사용자에 대한 조사나 노동자를 대신하는 소송에 있어서 준사법적 권한이 있기는 하지만, 일련의 집행 프로세스에서 감독관의 권한은 상당한 한계에 직면하였는데 조사와 불이행 확인, 또는 이행 통고 단계에 머무는 것이었다.

이와 같은 최저임금 집행 체제상의 문제점에 대해임금위원회의 권고가 지속적으로 이루어졌으며, 이 권고를 수용한 2008년 고용법에 의해 최저임금제에 대한 대폭적인 수정이 이루어져 2009년 4월부터 시행되었다. 새로운 체불금 제도의 도입, ‘미지불 통고’ 제도의 도입과 자동적 과태료 부과, 형사법원에서의 재판 도입, HMRC 감독관의 조사 권한 강화, 명단 공개 정책 도입 등에 의해서 체계화된 신집행 체제에서는 실질적인 형사소추까지도 가능하게 할 정도로 최저임금 미지불 및 위반행위에 대한 민?형사적 제재가 강화되고, 집행 프로세스가 개선되는 효과가 있다. 신집행 체제하에서 체계화된 집행 프로세스는 ‘통합헬프라인(PWRH)에의 문의 또는 민원 신청→조사(방문조사 포함)→조사 종료→(불이행 확인(적발)=미지불 통고=과태료 부과)→고용심판소 또는 민사법원 제소→형사소추(형사법원 포함)’의 순이 된다.

그리고 이와 같은 신집행 체제에 대응하여 집행의 효과를 극대화하기 위한 전략적 방안으로서 리스크평가 접근법과 일련의 적절한 기법이 이용되고 있다. 후자의 기법으로서는 전화상담 서비스의 통합 운영(PWRH), 다른 집행기관과의 연계활동 강화, 기동대응팀의 설치 및 운영, 타깃 집행방식의 도입, 비공식 경제에 대한 단속 중시 등을 들 수 있다. 그리고 적극적으로 전개하고 있는 다양한 홍보활동과 의식제고 캠페인이 주목된다.

◈ 미국의 최저임금제도와 제도이행확보정책

미국은 주(state) 차원에서 최저임금이 규율되기 시작하였으나 1938년 공정근로기준법이라는 연방 차원의 규율입법이 마련된 이래 연방과 주에 의한 규율이 공존하고 있다. 최저임금 수준 면에서 보면 대부분 주의 근로자들은 연방기준($7.25)과 같거나 더 높은 수준의 최저임금을 보장받고 있으며, 주간통상에 종사하는 근로자들은 연방기준의 최저임금을 보장받는다. 그리고 이를 뒷받침하기 위해 법적용 대상인 사용자에 대해 매우 엄격한 이행확보체계를 갖추어 최저임금준수율을 매우 높은 수준(법적용 대상자의 90% 이상)으로 유지하고 있다.

이상의 최저임금 보장 역사는 노동의 조건으로서 모든 근로자가 그들과 그들의 가족들의 생활을 위해 충분한 임금을 받을 권리가 있다는 이른바 생활임금운동의 성과들이었다. 그러나 현행법상 예컨대 공정근로기준법에서의 적용제외자 등이 존재하고 그들의 대부분이임금근로자이며 이러한임금산업에서의 최저임금 미만율은 매우 높다(26%)는 점 때문에 현재도 최저임금의 지속적인 인상뿐만 아니라 적용범위의 확대를 위해 생활임금운동이 전개되고 있다. 실제 이러한 운동은 주정부 차원에서 생활임금조례를 제정하거나 주 헌법을 개정하여 적용범위 확대와 최저임금 인상의 성과를 내고 있다.

또한 미국 인권법 제7편에 의한 보호를 통해 사용자 스스로 차별을 없애는 방향으로 나아가도록 하는 요인이 되고 있다. 요컨대 연방과 주의 이원적 구조에도 불구하고 미국은 그 방향에 있어 최저임금 수준의 지속적 인상과 적용범위의 확대를 꾀하고 있다는 점에 우선 주목된다. 그리고 이상의 방향 속에서 미국이 매우 높은 최저임금준수율을 보이고 있기 때문에 그 요인의 하나인 법제도적인 이행확보방법들도 참고할 만하다.

◈ 호주의 최저임금제도와 제도이행확보정책

한국이나 영국과 마찬가지로 전국 단일의 최저임금이 적용되는 호주는 최저임금 결정을 공정노동위원회(Fair Work Australia)에서 담당한다. 그리고 공정노동옴부즈맨(Fair Work Ombudsman:FWO)이 최저임금제도 이행의 임무를 맡고 있다.

공정노동위원회에서 최저임금을 결정하는 기구(주체)는 최저임금패널(Minimum Wageanel)이다. 최저임금패널은 매년 먼저 연간 임금 리뷰(annual wage review)를 시작하는 것으로 최저임금 결정의 단계에 착수하면서 각계의 의견을 청취한 뒤에 패널이 상의하여 국가 최저임금 수준(national minimum wage)을 결정하고 이를 공시(order)한다. 최저임금이 적용되는 노동자는 2009년 호주공정노동법의 ‘국가시스템 노동자(national system employee)’라는 정의를 따른다. 국가시스템 노동자란 노동법 제14절의 국가시스템 사업주(national system employer) 정의에서 규정된 대로 고용된 개인을 뜻하며, 현장실습(vocationallacement)으로 일하는 경우는 제외된다. 그리고 최저임금은 주당 38시간을 기준으로 계산한다.

호주에서 노동기준을 사업주가 준수하도록 감독지도하는 공정노동옴부즈맨은 조정(resolution), 점검(audit), 조사(investigation), 집행(enforcement)의 네 가지 기능을 통하여 사업주가 노동기준을 준수하도록 하고 있다. 최저임금제도 이행도 이 기능 속에서 보장된다. 고충신고가 접수되었을 때, 첫 번째 단계는 사업주가 스스로 문제를 해결할 수 있도록 조사관이 도움을 준다. 이 단계에서 해결이 이루어지지 않으면, 철저한 조사과정으로 넘어가며, 이때 조사관은 공식적인 중재(formal mediation)를 제안하여 사건을 해결하기도 한다. 이 단계에서 문제가 해결된다면, 자발적인 순응(voluntary compliance)으로 간주하고, 조사는 완료된다. 마지막 단계인 집행(enforcement)은 위반 사실을 시정하지 않거나 문제가 심각한 경우에 적용된다. 이 단계에서는 여러 가지 강제적 조치가 따른다. 조사관은 상황에 맞추어 어떠한 조치가 적절할지를 결정하게 된다.

아울러 최저임금을 포함한 노동기준과 관련된 전국 캠페인을 매년 실시하고, 캠페인은 대상으로 할 산업을 지정하여 실시하는데 주로 최저임금 적용이나 노동기준 위반이 발생할 산업이다. 임금, 노동조건, 사업장 권리, 차별 등과 관련하여 진정을 노동자로부터 접수한다. 공정노동옴부즈맨은 노동자로부터 직접 신고를 받기 위하여 콜센터를 설치하고 있으며, 이메일로도 접수를 한다. 언어장벽 해소를 위하여 언어 지원도 하며, 트위터, 페이스북, 유튜브 등 최근에 발달하고 있는 SNS 기능을 홍보, 교육, 상담 등에 적극적으로 이용하고 있다. 노동자들은 웹과 팩스, 우편, 방문 등으로 진정을 제기할 수 있고, 웹에서는 필요한 양식을 제공하고 있다. 그리고 조사관은 교육활동을 실시하기도 하며, 법적 대응(legal action)을 하는 경우에는 법적 소송 대신에 소액 사건 처리로 유도하기도 한다.

◈ 한국의 최저임금제도 이행확보정책을 위한 제언

최저임금제도 이행은 설득전략(persuation strategies), 안내와 교육, 감독, 노동자의 집단적 대응, 제재(sanction)라고 하는 다섯 가지 수단으로 주로 보장된다. 그런데 이들 수단은 한국에도 이미 갖추어져 있다는 사실에 우리는 주목하여야 한다. 아울러 영국?미국?호주의 사례에서 볼 수 있었던 이행수단도 한국에 상당 부분 실행되고 있다. 이처럼 이행 수단이 완비되었음에도 최저임금 수준 미만의 임금을 받는 노동자가 10명 가운데 1명이 될 정도로 최저임금제도가 제대로 준수되지 못하는 것은 첫 번째 수단이 제대로 작동하고 있지 못하기 때문인 것으로 보아야 한다. 사업주가 최저임금제도를 준수하겠다는 의지를 가지도록 하여야 한다는 것이다. 하지만, 중요한 것은 자발적으로 최저임금제도를 준수하려는 문화의 정착이다. 이를 위해서는 캠페인이 장기적으로 기능해야 한다. 우리도 스티커 부착이나 광고 등을 통해서 캠페인을 실시하고 있다. 이 캠페인은 지속되어야 하며, 조금 더 확대할 필요가 있다. 이는 영국의 사례를 참고할 만하다. 홍보는 단순히 최저임금제도가 있다는 사실과 올해의 최저임금이 얼마인지를 알리는 수준을 넘어서야 한다.

홍보는 교육을 통해서도 이루어져야 한다. 최저임금제도에 대한 컨설팅을 최저임금위원회나 최저임금위원회가 위탁한 기관(민간컨설팅회사)이 영세 사업체가 많은 지역에서 정기적으로 실시할 수 있도록 하는 것이다. 노동자를 대상으로 하는 교육은 최저임금위원회 사이트의 동영상으로 제공하는 것도 가능할 것으로 보인다. 특히 청소년의 경우에는 SNS를 통하여 정보를 얻는 성향이 강한 만큼 이를 적극 활용하여야 할 것이다.

세 번째는 교육 기능과 더불어 옴부즈맨제도를 강화하는 것이다. 현재 고용노동부는 1350 상담센터를 운영하고 있어 이 기능을 활성화한다면, 최저임금제도의 준수를 제고할 수 있을 것이다. 1350 상담센터에 SNS 기능을 추가하는 것도 대안일 수 있다.

네 번째로는 노동감독의 강화다. 정기적인 사업장 점검이 이루어지고는 있으나 최저임금 미만율이 높은 산업과 사업체 규모, 청소년이나 고령자를 고용하는 사업체를 대상으로 하는 불시 점검을 통하여 최저임금제도가 준수되고 있는지를 상시적으로 감독할 필요가 있다. 이때 고용노동부는 고용형태별 근로실태조사를 기준으로 현재의 6%대의 최저임금 미만율을 매년 1%씩 낮추겠다는 의지의 표명도 필요하다.

마지막으로 현재 최저임금법을 위반한 사례도 근로기준법과 비교하여 비교적 사업주의 피해가 적은 방향으로 벌칙이 부과되는 관행이 있다. 이에 대해서는 한시적으로 위에서 설정한 목표치가 이루어질 때까지는 최저임금법 중심의 조치가 필요하다. 다시 말해서 최저임금법 위반 사례가 적발될 때는 최저임금법에 기초하여 조치를 취하도록 한다는 것이다. 이는 영국의 사례를 참고로 할 수 있을 것이다. 특히 최저임금법 위반을 근로기준법 위반으로 간주하는 경우에는 자칫 최저임금제도에 대한 사업주의 경시로 오용될 수 있는 만큼 이에 대한 엄격한 규칙이 필요하다. 예를 들어 이전에 최저임금법을 위반한 사실이 없는 사업주라 하더라도 근로기준법을 비롯한 노동관계법의 위반 사실이 있는 최저임금법 위반 사실이 있는 경우에는 엄격하게 반의사불벌이 적용되지 않는 최저임금법을 적용하도록 하여야 한다는 것이다. 이를 근로감독관집무규정에 명시하도록 하여야 할 것이다.