고령화 및 고학력화와 노동시장 정책과제

Abstract

양적인 관점에서의 인구변동(demographic change)은 크게 인구규모의 변동과 인구구조의 변동으로 구분할 수 있다. 양적인 인구규모의 변동이 중장기적으로 영향을 미치는 것이라면 최근 우리나라에서 사회ㆍ경제적으로 심각한 파급효과를 주는 것은 급격한 인구구조의 변동이라 할 것이다. 질적인 관점에서의 인구변동으로는 인구구조의 고학력화를 가장 큰 요소로 들 수 있다. 양적ㆍ질적 인구변동은 시차를 두고 지난 20～30여 년간 노동시장에 그대로 반영되어 왔다. 일차적으로 취업구조에 영향을 미쳤다. 전체적으로 취업자의 평균 연령 상승 및 평균 교육연수 증가가 빠르게 진행되었으며, 이는 산업 또는 직업에 따라 다른 변화 패턴을 보였다. 또한 기업규모에 따라 인구변동의 영향이 다르게 진행되었다. 이러한 취업구조의 변화는 노동시장에 다양한 변화를 야기하여 왔을 것이다. 따라서 인구변동으로 인한 노동시장의 취업구조 및 인력수급 변화를 분석하고, 이를 근거로 현존하는 노동시장에서의 문제점과 향후 발생 가능한 문제점을 해소하기 위한 정책 마련이 필요한 상황이다. 본 연구는 최근 우리나라 노동시장에서 나타나는 주요 현상인 인력부족 확대 추세, 청년층 유휴인력의 확대 추세, 낮은 고용률, 외국인력 유입 문제, 임금소득 불평등 문제 등에 주목하고 이러한 현상 들이 나타나는 이유 중의 하나로 인구변동에 초점을 맞추어 분석하고자 한다. 여기에는 우리나라의 인구변동이 점진적으로 이루어지지 않고 급격하게 진행됨에 따라 노동시장에 미치는 충격 또한 커지고 있고 향후 이러한 추세가 보다 심화될 것이라는 문제인식이 자리 잡고 있다. 이와 같은 문제인식에 기초하여 본 연구는 급격한 양적ㆍ질적 인구변동이 노동시장, 특히 고용구조, 일자리 불일치, 임금격차 및 기업의 인력관리에 어떠한 파급효과를 미치고 있는지를 분석하고 이를 토대로 정책과제를 도출하였다. 인구구조의 변동에 대해서는 많은 연구가 이루어지고 있고 문제의 심각성에 대한 인식의 공감이나 정책대응 방안에 대해서도 논의가 활발히 이루어지고 있다. 그럼에도 불구하고 인구변동이라는 특성을 고학력화?고령화 및 노동공급구조 변화의 특성으로 규정하고 이러한 변화가 고용구조나 임금 불평등 및 인력부족 등에 어떻게 반영되어 나타나는지에 대한 연구는 제대로 이루어지지 못한 측면이 있다. 이런 점에서 본 연구는 인구변동이라는 주제와 노동시장 구조변화를 연계하여 살펴보고자 하였다. 본 연구가 갖는 범위가 매우 포괄적인 측면이 있으나 인구변동에 따른 노동시장의 변화를 분석 가능한 범주에서 검토하고 문제 제기를 하고 있다는 점에서 의의가 있을 것으로 판단된다. 본 연구는 크게 다음의 내용에 대한 질문에서 출발한다. 첫째, 인구변동이 노동시장 수급구조에 어떻게 현상화되는지를 분석한다. 이를 위해 인구변동의 특징으로 야기되는 제 측면을 인구 및 생산가능인구의 변화, 노동공급구조의 변화, 경제활동참가율의 변화, 고용률의 변화, 산업 및 직업구조의 변화 등 다양한 측면에서 살펴본다. 특히 이 과정에서 연령 및 학력별 인구변동이 어떻게 투영되어 나타나는지를 구체적으로 분석한다(제2장). 둘째, 인구변동이 임금구조 및 임금소득 불평등에 어떤 영향을 미치고 있고, 이러한 영향이 노동시장 수급구조에 어떻게 반영되고 있는지를 분석한다. 고령화와 고학력화에 따른 임금 불평등이나 학력별 혹은 연령별 임금격차의 분석은 인구변동에 따른 가격조정의 결과를 보여주기도 하지만 이러한 조정기능이 제대로 작동되지 않았을 때 노동시장의 불균형으로 이어짐으로써 인력부족이나 유휴인력의 문제로 이어질 수 있음을 살펴본다(제3장과 제4장). 셋째, 인구변동과 노동시장 수급구조의 불일치 문제를 다룬다. 이를 위해 인력수급 불일치의 현상을 분석하고 인구변동이 인력부족에 어떻게 영향을 미치는지를 실증분석한다. 또한 추가적으로 인구변동에 따른 외국인력의 유입 이슈를 다루게 된다(제4장). 넷째, 고령화와 생산직 및 사무관리직의 인사관리의 변화와 정책시사점은 무엇인가를 분석한다. 미시적 관점에서 고령화가 빠르게 진행됨에 따라 생산직 및 사무관리직의 인력관리의 특징을 분석하고 기업의 정책 시사점을 도출한다(제5장 및 제6장). 다섯째, 인구변동에 따른 경제성장률의하를 방지하기 위한 선택 가능한 대응방안으로서 경제활동참가율, 외국인력 유입 증대, 정년연장, 총요소생산성 등 선택 가능한 정책변수들의 효과를 측정하고 어떤 방향이 보다 효과적인지를 시뮬레이션을 실시한다(제7장) 여섯째, 인구변동에 대처하기 위한 노동시장 정책과제를 제시한다(제8장).

◈ 연구 결과의 요약

제2장은 인구변동의 특징과 취업구조의 변화를 분석하였다. 여기서의 분석은 개관의 형태로 인구변동이 구체적으로 노동공급 및 취업구조에 어떻게 현상화되는가를 살펴보았다. 주요 특징은 다음과 같다. 첫째, 청년층 인구의 감소 및 중장년층 인구 비중의 증가, 진학률의 상승, 총인구증가율의 둔화는 향후 노동력 인구의 확보를 위한 여성, 고령자, 청년층 유휴인력의 활용이 중요한 과제로 대두될 전망이다. 둘째, 노동시장이 대체로 학력별로 분단되어 있음을 고려할 때 청년층 고졸 인력의 감소와 대졸자 인력의 공급 증가는 이들에 대한 노동수요의 여건과 맞물려 노동력 부족현상이나 노동력의 유휴화(미취업화), 또는 학력 간 일자리 경쟁에 따른 교육수익률의 변화로 이어질 가능성이 큼을 시사한다. 셋째, 청년층 고용문제 중의 하나로 고졸 이하 계층에 대한 관심의 제고 필요성이다. 고학력화가 빠르게 진행됨에 따라 전문대졸 이상 학력자들과의 일자리 경쟁 및 사회적으로 낮아진 고졸자의 사회적 지위 등으로 일자리 진입이 어려운 현실적 여건으로 고졸 이하 계층은 낮은 고용률을 보이고 있다. 넷째, 1년 미만 근속자 중 경력 1년 미만자의 평균 연령은 1985년 24.1세에서 2011년에는 34.5세로 10.4세가 증가하였다. 사업장규모별로 보면 300인 이상 사업장의 신규입사자의 평균 연령은 1985년 22.7세에서 2011년에는 29.5세로 증가한 데 비해 중소규모 사업장은 같은 기간에 35세 연령대로 크게 증가하였다. 생산직의 경우에는 이보다 더 많은 연령대로 증가하였는데, 즉 2011년 30인 미만 사업장의 생산직 신규입사자의 평균 연령은 37세에 이른다. 규모가 작을수록 청년층의 유입이 어려운 현실을 반영하고 있다. 이는 앞으로 생산직, 소규모 사업장의 인력부족률이 보다 심화될 것임을 시사한다. 제3장은 고학력화와 고령자 취업 비중의 증가가 노동시장의 가격 조정 체계인 임금수준 및 불평등도에 미치는 영향을 분석하고 이러한 분석 결과를 통해 유휴인력 문제나 인력부족 문제에 시사하는 바를 도출하고자 하였다. 주요 특징은 다음과 같다. 첫째, 고령화가 빠르게 진행되고 있는 고연령계층에서 임금소득 불평도 수준이 높고 불평등도 또한 심화되고 있다. 중고령 인력의 노동공급의 증가가 이루어진 계층에서 임금소득 불평등도를 분석한 결과 40대 이후 계층의 불평등도가 전체 연령을 대상으로 한 것보다 더 크다는 점, 연령이 높을수록 불평등도가 더 크다는 점이 공통적이다. 둘째, 고학력화가 진행됨에 따라 고학력계층의 임금소득 불평등도를 분석한 결과 20대는 1995년까지는 고졸의 임금소득 불평등도가 가장 높았으나 2000년 이후부터는 대졸 이상 학력에서 임금소득 불평등도가 가장 높은 수준을 보이고 있는 점이 특징이다. 30대는 고졸의 임금소득 불평등도가 분석대상 전 기간에 걸쳐 가장 높다. 셋째, 대졸과 고졸 간 임금격차 추이를 보기 위해 대졸10과 고졸90, 대졸10과 고졸50 그리고 대졸90과 고졸90을 비교한 결과 고학력화라는 특성이 대졸자 내부의 임금격차를 확대한데 기여했을 뿐만 아니라 고졸자 내부에서도 임금격차를 확대하는 데에 영향을 미치고 있음을 도출하였다. 넷째, 임금함수의 추정 결과는 2005년 이후 50대 취업자 비중이 급격히 증가함에 따라 이들 계층에서의 임금프리미엄이 축소되었으며 대졸 이상자의 임금프리미엄은 2000년까지는 감소해 왔으나 2005년 이후에는 다시 증가하는 특징을 보여주고 있다. 특히 대졸 이상 학력자를 대상으로 연령별 임금프리미엄을 추정한 결과 고령화에 따른 고령자의 취업 비중이 높아짐에 따라 40대 대비 50대의 임금은 음(+) 프리미엄을 갖지만 대졸 이상자는 연령의 증가에 따라 임금수준도 높아지고 있는 것으로 분석되었다. 제4장은 인력부족률의 특징 및 인구변동이 인력부족률에 미치는 영향을 분석하고 향후 인력부족률이 보다 심화될 가능성이 큼을 보이고 있다. 주요 특징은 다음과 같다. 첫째, 우리나라의 인력부족률은 1998년 외환위기 시기까지는 하락 추이를 보였으나 이후 증가하기 시작하여 경기변동에 따라 진폭은 있지만 추세적으로 증가 추이를 보이고 있다. 이러한 인력부족률 추이는 높은 진학률, 생산가능인구의 변동, 실업률 등 다양한 요인에 의해 영향을 받는 것으로 추론되고 있다. 2004년 고용허가제 실시 이후 외국인력 도입 규모가 빠르게 증가하여 왔음에도 불구하고 인력부족률이 높아지는 현실은 향후 부족률 추세의 확대가 지속될 것임을 시사하고 있다. 둘째, 중소규모의 인력부족률을 임금과 관련하여 살펴보면, 중소규모의 초임수준은 300인 이상 대기업과 비교 시 1990년 이후 지난 20여 년간 격차의 변동이 거의 없다. 그러나 평균 임금은 기업규모 간 격차가 확대되어 오고 있다. 이는 중소규모일수록 장기근속에 따른 임금 상승이 낮은 현실을 반영한다. 다른 말로 표현하면, 중소규모에서는 초임수준은 인력 유인을 위한 어느 정도의 경쟁력이 있다고 볼 수 있으나 장기근속의 유도가 쉽지 않음을 의미하는 것이다. 중소규모일수록 평균 연령이 지속적으로 높아지고 있는 현실은 중소규모의 신규인력 확보가 보다 어려워지고 있음을 보여주는 것으로서 고학력화 및 청년층 노동공급의 감소는 이들 부문에서의 인력부족 현상이 보다 심화될 전망임을 시사하고 있다. 셋째, 실업률과 인력부족률 간의 인과관계를 살펴보기 위해 간단한 회귀모형을 추정한 결과 실업률은 인력부족률과 유의적으로 음(-)의 관계를 보이고 있다. 노동시장에서 구조적 요인 등에 의해 초과노동수요가 발생하고 있고 최근의 실업률이 안정화되어 있어 인력부족률 현상은 보다 심화될 가능성이 높다. 이 문제에 대한 접근은 산술적인 관점에서는 실업자 및 유휴인력의 활용을 통해 접근할 수 있으나 유휴인력이 확대되고 있음에도 불구하고 부족률이 높아지고 있음은 이러한 산술적 접근이 쉽지 않음을 의미한다. 넷째, 2004년부터 2011년까지 8개년도의 패널데이터를 추정하여 인력부족률의 결정요인을 분석한 결과 평균 학력수준 및 평균 연령의 상승이 인력부족률을 높이는 것으로 나타났다. 이는 급격한 고학력화와 평균 연령의 상승은 노동시장에서의 조정 메커니즘이 작동한 시간적 여유를 주지 못함에 따라 인력 미스매치 현상으로 발현된 것으로 해석할 수 있을 것이다. 다섯째, 최근의 유휴인력의 규모를 인력부족 분야와 결합하면 인력부족은 생산관련 직종에서 높고, 이들 분야일수록 상대적으로 젊은 층을 선호할 가능성이 높다. 유휴인력의 규모도 남성이면서 젊은 층의 비중이 높으나 이들의 학력이 주로 전문대졸 이상이라는 점에서 현실의 괴리감이 존재한다. 즉, 인력부족률이 높아지고 있지만 유휴인력을 부족한 직종으로 유인하기에는 수요 여건에 대한 노동공급의 특성에 대한 제약이 자리 잡고 있는 것이다. 고학력화가 지속되는 현상에서 노동수요 여건을 개선하지 않는 한 이 문제는 해결되기 쉽지 않은 특성을 보이고 있다. 여섯째, 외국인력의 유입이 지속적으로 확대되고 있음에도 불구하고 인력부족이 높아지고 있는 현실은 향후 인력부족 해소를 위해 앞으로 보다 많은 외국인력을 도입해야 하는가에 대한 의문을 야기한다. 외국인력 고용업체일수록 외국인력에 대한 의존도가 높아져 인력부족률이 높게 나타나는 것으로 분석되었다. 또한 외국인력 고용업체와 비고용업체 간 차이를 분석한 결과 외국인력 고용을 확대할 필요성에 대해 의문점이 제기되는 측면이 있다. 외국인력의 유입은 필요하고 중장기적으로 중요한 검토 대상이지만 인력부족의 궁극적인 해결방안이 될 수 없다는 점에서 중장기적 관점에서는 고려해야 할 요소가 많음을 시사한다. 특히 외국인력의 유입에 따른 사회경제적 비용을 고려하면 외국인력에 대한 의존도의 심화는 바람직하지 않다는 결론을 도출하고 있다. 제5장은 생산직 근로자의 고령화가 인사관리의 변화에 미치는 영향을 분석하였다. 분석 결과에 나타난 주요 특징은 다음과 같다. 생산직의 고령화 속도는 고령화 비중이 높은 기업일수록 빠른 것으로 나타났다. 고령화 정도에 따라 고령화 속도가 가속화된다는 것은 고령화에 대응한 인사관리상의 변화를 미리 설계해서 대응하지 않으면 시기를 놓칠 위험이 있다는 점을 시사한다. 둘째, 생산직 고령화로 인해서 발생하는 문제점으로서는 인력수급의 불확실성, 고령화로 인한 인건비 부담, 숙련인력의 퇴직으로 인한 숙련인력 부족 문제의 순서로 응답하였다. 인력구조는 단기간에 바꿀 수 없다는 점에서 앞으로 고령화가 가속될 경우에 이러한 문제점에 대한 체계적인 대응책을 지금부터 마련할 필요가 있다는 점을 시사한다. 셋째, 고령화 정도가 높을수록 공식 교육훈련이나 현장훈련 그리고 다기능훈련 등 각종 교육훈련을 실시하는 경우가 낮게 나타났으며, 소집단활동, 직무 로테이션, 자주보전 활동, 공정 내 품질관리, 제안제도 등 작업장 수준 근로자 참여 활동도 낮았다. 교육훈련과 작업장 수준의 근로자 참여 간에 상호 보완성이 존재한다는 점에서 일관된 결과이지만, 고령화에 따른 생산성 향상이나 품질경쟁력 유지가 문제로 등장할 수 있다는 점을 시사한다. 고령화에 대응해서 역으로 고령인력에 대한 교육훈련을 증가시키고 작업장 참여 수준을 높여서 경쟁력 강화를 꾀할 필요가 있음을 시사한다. 넷째, 고령화와 관련해서 핵심적인 문제는 구체적인 임금제도라기보다는 근속에 따른 임금 증가라는 근속급 피치의 문제일 것이다. 따라서 향후 임금체계의 개편 방향도 다양한 명목의 임금제도가 아니라 근속급 피치를 어떻게 완화할 것인가라는 실용적인 관점에서 접근해야 한다. 제6장은 고령화의 문제를 대졸 사무관리직에 초점을 맞추어 분석하였다. 분석 결과를 요약하고 함의를 정리하면 다음과 같다. 첫째, 대졸 사무관리직 부장이 10명 있을 경우 2명은 임원으로 승진하고 나머지 8명 중 2.4명은 부장으로 정년까지 근무하지만 나머지 5.6명은 정년을 채우지 못하고 퇴직한다는 수치이다. 둘째, 조기방출형 직급체계와 관련해서 임원 승진연령이 1세 더 증가하면 임원으로 승진하지 못하는 부장이 정년을 채우는 비중이 2.8% 정도 더 증가하는 것으로 나타났다. 이러한 분석 결과는 조기방출형 직급체계의 체류연수를 더 완화하는 것이 사무관리직의 조기방출을 막는 방안이라는 주장에 대한 실증적인 지지로 보인다. 셋째, 과장급 이상 인력의 비중으로 측정한 고직급화가 대졸 사무관리직의 정년까지 근무를해하는 요인으로 나타났다. 이러한 위험이 예상되는 경우라면 기업 측 입장에서는 지식이나 노하우의 전수 그리고 개인의 입장에서는 일자리의 유지를 위해서 다양한 방법을 통한 점진적 퇴직 방안을 모색할 필요가 있을 것이다. 넷째, 교육훈련 특히 신숙련관련 교육훈련이 대졸 사무관리직의 정년까지 근무에 정(+)의 영향을 미치는 것으로 나타났다. 이런 측면에서 보면 고령인력의 계속 고용과 관련된 관건은 인적자본에 대한 투자일 수도 있다는 주장이 설득력 있으며, 고령인력의 고용 정책에서 인적자원개발이 중심적인 역할을 수행할 필요가 있을 것으로 판단된다. 다섯째, 새로운 숙련/지식/기능을 습득하기 위한 교육훈련, 체력 부담이 적은 직무로 배치전환, 승진 없이 특정 분야를 계속 전담하는 전문직 제도, 고령자 적합직무 개발, 작업환경, 기계 및 기구나 설비의 개선, 계열사나 관계회사로의 전적?이동 등 여섯가지 관행으로 측정한 고령친화적 고용관행은 대졸 사무관리직의 정년까지 근무를 촉진하는 것으로 나타났다. 이러한 고용관행들은 고용관행의 내적 특성만이 아니라 고령층 고용을 중시하는 조직의 가치를 현시하는 지표들일 수 있다. 이와 관련해서 기업들이 고령친화적 고용관행들을 인지하고 용이하게 도입하고 활용할 수 있도록 하는 정책 방안이 필요할 것이다. 여섯째, 임금수준과 근속급 피치는 모두 부장급 정년까지 근무 비중과 부(-)의 관계가 나타났다. 이러한 분석 결과는 정책적으로 논의되었던 임금피크제는 특정 연령대에서 폭발적으로 근속급 피치를 완화하는 임시처방이었다면 앞으로의 과제는 근속급 기울기 완화를 기업의 전반적인 임금체계에 내재화하는 방안이 될 것이다. 제7장에서는 우리나라의 인구구조 변화 현상이 성장에 미치는 영향에 대하여 살펴보았다. 분석 결과를 요약 정리하면 다음과 같다. 첫째, 인적자본의 축적을 통한 유효노동력의 확충과 연구개발 등으로 총요소생산성이 꾸준히 증대되는 경우가 성장률 제고에 상당한 효과를 지니고 있는 것으로 분석되었다. 반면 경제활동참가율 제고, 정년 연장, 해외노동인력의 확충 등 인력정책적 측면에서의 정책은 상대적으로 효과가 크지 않았다. 둘째, 인력정책적 측면만을 놓고 보면 정년연장의 효과가 여타 인력정책에 비해 가장 크게 나타나는 것으로 보이고, 개별적인 인력정책을 별도로 실시하는 것보다는 결합적으로 실시하는 것이 보다 나은 효과를 나타냈다. 인력정책 관련 정책 조합 중에서는 경제활동참가율 제고와 정년연장을 복합적으로 시행하는 정책이 상대적으로 높은 성장률 제고 효과를 지니는 것으로 분석되었다. 셋째, 단순노동 부족분을 충원하는 수준에서 해외인력을 이용하는 것보다는 경제 전반적으로 우수한 질적 수준을 요구하는 분야까지 해외우수인력을 활용하는 방안이 성장제고 효과 측면에서 나은 것으로 나타나 해외노동 확충 시임 노동력의 확충에 주력하기보다는 해외우수인력을 확보하려는 노력이 필요함을 알 수 있었다.

◈ 인구변동에 따른 노동시장 정책과제

그동안 본 연구의 주제와 관련하여 많은 정책 제언들이 이루어졌다. 고령화대책, 고학력화대책, 인력부족 해소방안, 청년층 일자리 대책 등에 대한 정책방안이 계속하여 제시되고 있다. 여기서는 본 연구의 결과를 토대로 인구변동에 따른 정책현안 과제 중에서 새롭게 짚어보아야 할 내용이나 보다 강조되어야 할 정책 이슈를 중심으로 과제를 도출하고자 한다. 주요 정책 방향에 대한 논의는 인력부족 확대 및 이에 대한 해소방안으로서 유휴인력 활용 문제, 평균 연령의 상승에 따른 중소규모 사업장의 지속적인 인력확보 문제, 산업?규모?직종 간 인력배분 문제, 외국인력 활용 문제, 임금소득 불평등 심화 문제, 대졸과 고졸의 일자리 경쟁 등 청년층 일자리 대책 문제, 고령자 문제 등이다. 아래에서는 이들 과제를 중심으로 정책 방향을 제시하면 다음과 같다. 사실 그동안 이 이슈들에 대해서는 많은 논의가 이루어진 만큼 여기서는 본 연구 결과에 나타난 시사점을 중심으로 정책의 현실 가능성을 검토하여 제시한다. 첫째, 인력부족에 대한 대응방안이다. 단기적으로는 외국인력 유입이나 내국인력 유입을 위한 정책기조가 유지될 필요가 있다. 그러나 외국인력 유입정책은 일몰제나 수요조절 장치의 도입을 통해 보수적으로 접근함으로써 외국인력에 대한 수요를 점차 줄여나가는 방향에서 이루어질 필요가 있다. 내국인력 유입정책은 인력부족 분야로의 취업인력에 대한 근로자 지원 개념의 인센티브를 대폭 강화할 필요가 있다. 특히 중소기업의 일자리 질을 개선하기 위해서는 연구개발 및 숙련직 인력의 유입을 확대할 필요가 있으며, 이를 위해서는 단기적으로 청년층 우수인력의 유입을 촉진시키기 위한 근로자 지원 관점에서 정책을 검토할 필요가 있다. 아울러 청년층 인력에 대한 직업생애의 관점에서 정책을 설계하고 필요한 경우 중소기업 장기근속 유도를 위한 일정기간 근무 시 교육훈련이나 창업지원 등 인센티브 체계를 마련해야 한다. 결과적으로 인력의 유입과 생산성향상, 인적자본축적과 기업의 성장이 선순환을 유지하기 위해서는 인력지원정책을 생애 흐름에 맞춰 모듈화하여 청년층의 유입 및 선택을 촉진하도록 해야 한다. 중기적 관점에서 보다 적극적인 검토의 필요성이다.기능 일자리 부족 문제는 중장기적으로 산업구조조정을 통해 해결해 나가도록 해야 한다. 특히 고학력화에 따른 전반적인 잠재생산성이 높은 인력을 제대로 활용하지 못하는 것은 우리 사회가생산성 함정에 놓여 있을 가능성이 있음을 시사한다. 일자리의 특성, 즉 수요구조가 숙련근로자의 유입을 촉진할 수 있는 체계로 바뀌지 않는 한 인력부족 문제와생산성, 숙련의효율성 문제가 지속될 가능성이 크다. 고학력 혹은 숙련도가 높은 인력과 낮은 질의 일자리 매칭은 사회적 손실인 만큼 이들의 숙련에 적합한 일자리 구조의 혁신이 필요하며, 이를 통해 생산성을 제고하는 방안이 중장기적으로 검토해야 한다. 산업구조조정과 적절한 보상이 가능한 가격체계의 개선이 필요함을 시사한다. 따라서 일자리의 질을 개선시켜 국내 청년층 등 유휴인력의 유입을 촉진시키는 데 정책 방향을 정립해야 한다. 산업구조조정 정책과 더불어 서비스 판매직이나 도소매?음식숙박업 종사자의 임금구조의 개선이 필요하다. 이들의임금 구조는생산성 구조에 있기 보다는 자영업 시장이 갖는 특징, 즉 경쟁의 격화, 높은 임대료, 서비스가격에 대한 국민의 낮은 지불의사 등이 맞물려 나타난 결과이다. 이러한 환경적 제약요인에 대한 종합적인 검토를 통해 서비스 질의 제고 및 구매자의 구매가격을 높임으로써 적정 수준의 임금이 제공될 수 있도록 하고, 이를 통해 인력부족 문제를 완화하도록 해야 할 것이다. 둘째, 유휴인력에 대한 노동시장정책 프로그램의 강화이다 현행 노동시장정책 프로그램은 전달체계의 제약으로 유휴인력의 노동시장 참여를 촉진시키는 데 그다지 성공적이지 못한 것으로 평가된다. 또한 임금소득 불평등도의 심화는 결과적으로 인적자본에 대한 수익률을 낮춰 취업유인을 떨어뜨리는 작용을 할 것이기 때문에 전반적으로 노동시장의 이행가능성을 높이는 방향으로 프로그램이 개선되어야 할 것이다 이런 관점에서 현행 노동시장정책 프로그램의 개선방안을 제시하면 다음과 같다. 첫째, 노동시장, 경기변동 및 인구변동에 부합하는 노동시장정책 및 관련 일자리사업 프로그램의 유연화가 요구되며, 정책대상자 입장에서는 생애주기 혹은 프로그램 이행단계별 맞춤형 정책프로그램의 제공이 필요하다. ‘이행형태별 맞춤형 서비스’가 중앙부처 단위 뿐만 아니라 집행기관의 각 단계별 협력을 통해 이루어지도록 하고, 이를 위한 예산과 집행기능의 조율이 필요하다. 다음으로 취업성공패키지와 같은 통합적 서비스 기능이 성과를 제고하는 것으로 평가되지만 여전히 전달체계에서 많은 문제점이 야기되고 있는 실정이다. 따라서 노동시장정책 프로그램에 대한 획기적인 개선 없이는 유휴인력의 활용이나 취약계층에 대한 정책프로그램이 성공하기가 쉽지 않다. 모든 정책프로그램을 정책대상에 맞춰 생애지원 형태로 설정하고 이에 맞도록 정책의 기획, 예산의 배분, 전달체계 간 융합이 이루어지도록 해야 한다. 이러한 체계가 성공하기 위해서는 현행 노동시장정책 프로그램의 추진 주체인 중앙부처의 거버넌스의 재정립뿐만 아니라 중앙-지역 간 일자리 프로그램의 통합관리가 요청된다. 끝으로, 정책대상을 ‘국민 일반’, ‘실업자 일반’ 등 불특정 다수에게 적용되는 사업보다는 여성, 청년, 중고령자, 자영업 등 고용애로계층별로 특화된 맞춤형 사업을 개발?확대해야 한다. 한편 현재와 같은 유휴인력이 매우 높은 상황에서는 공공부문의 일자리 확충이 필요하다. 그동안 공공부문의 일자리는 경기가 침체되어 민간부문의 노동수요가 위축되었을 때 보조적인 일자리로 기능하여 왔거나 취약계층의 소득지원의 성격이 강하였다고 볼 수 있다. 그러나 현재의 빈 일자리의 규모나 산업구조 특성상 낮은 일자리의 특성은 유휴인력을 충분히 유인할 만한 양적?질적인 규모를 갖고 있다고 볼 수 없다. 이런 점에서 재정투입을 통한 공공부문의 일자리 확대가 당분간 필요하며, 공공부문의 선도적 일자리 확대가 이루어지고 공공과 민간 간 협약을 통해 민간부문의 추가적 일자리 확대 및 이를 위한 제도적 지원을 모색할 필요가 있다. 일자리창출을 위한 경제성장률 제고나, 구직자의 눈높이를 이야기하거나, 학력과잉을 이야기하기에는 현재의 여건이 보다 심각한 실정임을 인식할 필요가 있다. 셋째, 청년층 고용대책의 전환이 필요하다. 먼저 청년층 고용대책의 기본방향 정립이다. 청년층 일자리 대책의 추진은 노동시장 이행단계별, 청년층 대상별 접근 외에 정부의 재정지원 일자리 대책과 산업정책, 대학구조조정 정책, 민간부문의 수요확대정책 등 종합적인 접근이 필요하다. 현재는 노동시장 이행단계에 따른 취업 이전의 취업지원 및 취업과정의 일자리 매칭의 효율화에 초점을 맞추고 수행되고 있으며, 목표 집단도 종합적인 관점이 아닌 이행단계별 일반적인 집단(대학재학)이나 특수 분야(마이스터고나 특성화고 또는 직접 일자리사업의 해당 분야 전문가 집단)에 한정되어 있다. 정책의 각 영역별 정책 목표와 대상을 설정하고 예산 투입 방향 및 중장기 정책과제를 설정한 후 이에 맞추어 단기 혹은 중기 정책을 지속적으로 추진하도록 한다. 다음으로 양질의 일자리 연계와 민간부문의 역할 확대이다. 공공부문의 청년층 일자리 채용 확대 및 민간부문의 파급 확산이 아직은 제대로 나타나지 않고 있으나 양질의 일자리라는 관점에서 민간부문의 역할은 매우 중요하다. 공공부문의 청년층 일자리의 지속적인 확대와 임금 교환을 도모하며, 민간 대기업의 일자리 추가수요 개발을 위한 지원방안을 모색할 필요가 있으며, 청년고용확대 기업에 대한 정부사업 지원의 가점방식이나 정부조달과 연계된 강제할당방식 등의 방안을 검토해 볼 수 있다 또한 청년층 노동시장 배제자에 대한 사회통합정책 추진이다. 청년층의 낮은 고용률, 청년 니트, 향락산업 여성 청년층 종사자, 고졸이하 중도탈락자, 다문화가정 자녀, 탈북자 등 청년층 취약계층을 대상으로 한 사회(노동시장)통합 프로그램을 추진하도록 한다. 정부의 청년층 프로그램의 상당수는 노동시장 진입을 목표로 하고 진입 이후 노동시장 성과를 기대하고 있지만 취약계층은 노동시장 진입 자체가 쉽지 않고 진입을 하더라도 정착하기 어려운 실정이다. 따라서 청년층 취약계층을 대상으로 사회(노동시장)통합 프로그램을 마련하고 정책대상별로 프로그램을 추진하도록 한다. 끝으로 전달체계 효율화를 통한 사업 참여 후 참여자 관리 및 프로그램 연계방안 모색이다. 정책대상과 정책수단을 메트릭스 형태로 제공하되 정책수단과 단계별 노동시장 이행이 가능하도록 복선형 형태로 프로그램을 설계하도록 한다. 고용장려금, 직접일자리 제공, 교육훈련-고용서비스 등 적극적 노동시장정책들을 패키지 형태로 제공하도록 한다. 취업알선, 무료직업훈련, 직업훈련 기간 동안의 생계비 지원 등을 패키지로 하는 맞춤형 청년고용서비스를 강화한다. 대상자 및 노동시장 이행단계별 맞춤형 프로그램이 가능하기 위해서는 중앙-지방 또는 일자리정책 추진 부처 및 수행기관 간 전달체계의 효율화가 필요하다. 각 목표 집단별 청년층 정책대상을 중심으로 취업상담?알선, 훈련, 취업, 사후관리 등 서비스를 함께 제공하는 원스톱서비스 지원체계를 구축하도록 한다. 단기간에 이러한 통합체계가 구축되기 어려운 만큼 이행단계별 정책추진 주체별 기능적 연계가 가능하도록 하고 사후적으로 조정하는 것이 어렵기 때문에 예산배분이나 사업평가 틀에 이러한 연계기능을 사전적으로 설정한다. 넷째, 고령자 활용대책이다. 본 연구의 분석 결과를 토대로 정책방안을 제시하면 다음과 같다. 그동안 상대적으로 고령자의 훈련에 대해서는 수익률이 낮다는 점에서 부정적인 인식이 높았다. 그러나 본 연구의 분석 결과에서 보듯이 교육훈련과 작업장 수준의 근로자 참여간에 상호 보완성이 존재한다는 점에서 일관된 결과이지만, 고령화에 따른 생산성 향상이나 품질경쟁력 유지가 문제로 등장할 수 있다는 점을 고려할 때 고령화에 대응해서 역으로 고령인력에 대한 교육훈련을 증가시키고 작업장 참여 수준을 높여서 경쟁력 강화를 꾀할 필요가 있다. 고령화와 관련해서 핵심적인 문제는 구체적인 임금제도라기보다는 근속에 따른 임금의 증가라는 근속급 피치의 문제인 만큼 향후 임금체계의 개편 방향도 다양한 명목의 임금제도가 아니라 근속급 피치를 어떻게 완화할 것인가라는 실용적인 관점에서 접근할 필요가 있다. 또한 사무관리직의 조기방출을 억제하기 위해서는 무엇보다도 조기방출형 직급체계의 체류연수를 더 완화하는 것을 유도할 필요가 있다. 현실적으로 보면 임원-승진 아니면 퇴직(up or out)을 강요당하는 시점이 너무 빠르다는 점은 부정할 수 없다. 그렇다고 조기에 우수한 인재를 임원으로 승진시키는 패스트 트랙을 부정하자는 논의는 아니다. 문제는 일률적이고 상향 일방적인 경력 패턴일 것이다. 관련해서 경력의 다양화, 전문직 제도 등 제도의 개선과 함께 조직 활력을해하지 않는 범위 내에서 전반적으로 승진연한을 연장하는 방안을 적극 모색할 필요가 있다. 끝으로 새로운 숙련/지식/기능을 습득하기 위한 교육훈련, 체력 부담이 적은 직무로 배치전환, 승진 없이 특정 분야를 계속 전담하는 전문직 제도, 고령자 적합직무 개발, 작업환경, 기계 및 기구나 설비의 개선, 계열사나 관계회사로의 전적?이동 등 고령층 고용을 중시하는 조직의 가치를 현시하는 지표 및 고용관행들을 인지하고 용이하게 도입하고 활용할 수 있도록 하는 정책방안이 필요하다. 다섯째, 외국인력 활용대책이다. 한시적 체류자격을 갖는숙련 인력의 활용원칙은 다음과 같으며, 이러한 원칙이 제도 운영에 반영되도록 할 필요가 있다. 이러한 원칙으로는 국내 노동시장 보완성의 원칙, 정주화 방지의 원칙, 산업구조조정해 방지의 원칙, 외국인력 활용에 따른 경제사회적 편익 제고의 운용이 이루어질 필요가 있다. 다음으로 외국인력 고용에 대한 수요조절 기능의 도입이다. 이를 위한 방안으로 첫째, 외국인력 활용 일몰제를 도입하여 외국인력의 활용을 허용하되 활용 기한을 제한하는 것이다. 둘째, 내국인+외국인 매칭으로 외국인력을 고용하는 기업이 외국인력 채용 시 내국인력을 함께 채용하도록 하는 것이다. 셋째 고용부담금제의 도입 검토이다. 그러나 무엇보다도 중요한 것은 중장기적인 관점에서 볼 때 현재와 같은 외국인력 공급정책이 과연 경제발전과 정합적인지에 대해서는 평가가 필요하다. 필요한 외국인력을 공급하되 해당 일자리가 ‘나쁜 일자리’로 낙인되지 않도록 제도를 운용함으로써 내국인력의 접근 가능성을 높이려는 정책이 어떤 형태로든 외국인력 정책운용에 반영되어야 한다. 따라서 현재와 같은임금 외국인 의존형을 탈피하여 외국인 고용기업이 경쟁력을 유지하고 이에 따라 양질의 인력을 유인할 수 있는 기반을 갖추도록 함으로써 국내 근로자의 일자리창출 및 이를 통한 기업생산성 제고의 선순환 관계를 우선적으로 고려할 필요가 있다. 그럼에도 불구하고 필요한 인력이 노동시장에서 더 이상 공급이 이루어지지 않을 경우 외국인력을 활용하는 정책기조를 갖도록 해야 한다.