산업집적 구조변화와 지역노동시장 성과

Abstract

◈ 연구의 목적 한국은 지난 10여 년 이상 지역 클러스터 육성(지역전략산업, 혁신도시, 기업도시, 경제자유구역, 혁신 클러스터 등)을 지역균형발전 및 지역 고용창출을 위한 핵심적인 정책수단으로 활용해 왔다. 그럼에도 불구하고 지역산업 육성 및 수도권 집중 완화를 위한 정책적 노력이 한국의 산업집적 구조에 어떤 변화를 가져왔으며 지역노동시장 성과에 어떤 영향을 미쳤는지에 대한 실증연구들이 풍부하게 이루어지지 않았다. 이러한 배경하에서 이 연구는 지난 10여 년간 산업집적의 공간적 구조가 어떻게 변화되었는지를 살펴보고, 산업집적이 지역노동시장 성과, 특히 고용과 생산성에 어떤 영향을 미쳤는지를 분석하고 있으며, 그 결과를 바탕으로 지역산업 정책과 지역노동시장 정책이 어떻게 결합되어야 하는지에 대한 이론적?정책적 함의를 도출한다.

◈ 연구의 차별성

산업집적의 개념 자체가 복잡하고 다차원적인 요소들로 규정되기 때문에, 실증적으로 정의될 수 있는 산업집적은 한계를 가질 수밖에 없다. 이 연구에서는 활용가능한 자료와 방법론의 제약하에서 기존 연구와 차별화된 몇 가지 시도를 하였다.

1. 산업집적의 식별 문제

집적효과를 실증적으로 규명하기 위해서는 집적 그 자체를 어떻게 측정할 것인가의 문제가 중요하다. 그동안 산업집적을 보다 엄밀한 방법론적 토대에서 측정하기 위해 많은 연구들이 이루어져 왔으며, 어떤 척도를 사용하는가에 따라 결과 역시도 다양하게 나타나고 있다. 기존의 많은 연구가 각 척도들이 갖는 속성들을 충분히 고려하기 보다는 선언적 수준에서 정의하는 데 그친 반면, 본 연구는 기존에 논의된 집적 척도들을 비교 분석함으로써 집적의 식별 문제를 다루고, 구성된 척도들이 한국의 산업집적 구조변화를 파악함에 있어서 어떤 특성을 갖는지를 살펴보고 있다.

2. 지역의 ‘공간 의존성’

경제학에서 강조하는 시간 의존성의 문제와 지리학에서 강조하는 공간 의존성의 문제를 함께 고려하고자 하였다. 산업집적 이론의 발전이 지리학과 경제학, 지역학 등 다양한 학문 분야의 학제적 교류와 논쟁을 거쳐서 이루어졌듯이, 실증적 측면에서도 핵심적인 방법론적 이슈들의 결합과 보완이 중요하다. 해외에서는 양자를 결합하고자 하는 시도가 점차 늘어나고 있지만, 국내의 경제 분야 연구들은 상대적으로 공간의 문제를 소홀히 하고 있음을 부정할 수 없다. 이 연구에서는 제한적이나마 국내에서 거의 다루어지지 않았던 ‘공간패널 모형’을 이용하여 공간 의존성을 다루고 있다.

3. 거시적 접근과 미시적 접근의 결합

기존의 연구들은 주로 집계자료에 기초한 거시적 분석에 기초하고 있다. 그러나 고용이나 생산성 성과가 사업체가 갖고 있는 고유한 특성들의 양적 결합에 의한 것이라면 집적 외부성으로 보는 것이 적절하지 않을 수 있기 때문에 사업체 단위의 미시적 분석이 필요하다. 그럼에도 불구하고 미시적 수준의 연구가 많지 않은 가장 큰 이유는 대표성을 가진 사업체의 시계열 자료를 확보하기 쉽지 않기 때문이다. 이 연구는 사업체 수준에서 구성된 패널자료를 활용하여 미시적 수준에서 집적효과를 거시적 수준의 효과와 비교함으로써 결과의 유사성 및 차이점을 확인하고 있다.

◈ 주요 연구 결과

1. 산업집적 구조변화의 특징

여기서는 고용량, 입지계수, 엘리슨-글레이저 지수, 클러스터 지수, 공간적 자기상관지수 등을 이용하여 우리나라의 산업집적 구조가 2001년부터 2010년까지 어떻게 변화하였는지를 다루고 있다. 우선 고용구조 변화의 공간적 특징을 살펴보면, 제조업 고용은 주로 경기남부 지역과 충청북부 지역, 그리고 신산업지역에서 급격하게 증가한 반면, 광역대도시에 위치한 구도심 및 전통적인 제조업 집적지들에서는 급격하게 감소하였다. 그럼에도 불구하고 광역대도시권의 서비스업 고용 및 인구는 상대적으로 감소폭이 적거나 오히려 증가하였다. 제조업과 서비스업의 상대적 고용증가는 수도권과 비수도권에서 차별적인 패턴을 보였는데, 수도권의 신흥산업지역 및 신도심지역들은 상대적으로 서비스 고용의 증가폭이 더욱 큰 반면 비수도권의 신흥산업지역들은 상대적으로 제조업 고용의 증가폭이 더욱 큰 것으로 확인되었다. 이와 같은 변화는 지역별 제조업 특화도의 분포에도 영향을 미쳤다. 2001년 시점까지는 수도권의 제조업 평균 특화도가 비수도권보다 높았으나 불과 10년 사이에 역전된 것이다. 산업집적 구조의 공간적 변화는 산업기술 유형별로도 차별화된 패턴을 보였다. 즉 고위기술 제조업의 경우 기존 입지가 강화되면서 일부 신흥산업단지들의 성장을 가져온 반면, 저위기술 제조업의 특화도는 비수도권 중소도시를 중심으로 급격하게 증가했다. 공간적 자기상관계수를 이용하여 제조업 집적지들의 상호집적(co-agglomeration) 패턴을 분석한 결과, 크게 경기남부와 충청북부에 걸쳐 밀집한 ‘수도권 클러스터’와 울산-부산서부권-창원권-구미권을 느슨하게 연결하는 ‘동남권 클러스터’를 형성하는 것으로 파악되었다. 한편 엘리슨-글레이저 지수를 이용하여 산업별 초과집중도를 분석한 결과, 조선업 고용이 대부분인 ‘기타 운송장비 제조업’, 원자재입지형 산업인 ‘담배 제조업’과 ‘목재 및 나무제품 제조업’, 소비지입지형 산업인 ‘출판, 인쇄 및 기록매체업’, ‘가죽, 가방 및 신발 제조업’ 등이 높은 값을 가졌다. 이러한 결과는 산업스톡과 산업밀도, 그리고 인구밀도 등을 고려한 클러스터 지수 분석에서도 비슷하게 나타났다. 마지막으로 전체 제조업 대비 고용 몫이 크면서 고위기술 산업으로 분류되는 ‘자동차 및 트레일러 제조업’, ‘기타 운송장비 제조업’, ‘전자/컴퓨터/통신 제조업’, ‘기타 기계 및 장비 제조업’을 대상으로 클러스터 지수값이 20 이상인 고도집적지들의 분포를 분석하였다. 그 결과 2010년을 기준으로 다수의 고도집적지가 경기남부와 충청북부, 그리고 광역대도시의 신흥산업단지에 입지한 것으로 파악되었다. 이러한 결과는 2001년과 비교할 때 광역권역 내부에서의 산업공간 재배치가 주요했던 것으로 해석된다.

2. 산업집적 효과의 거시적 분석

여기서는 산업-지역 패널자료를 이용하여 거시적 수준에서 산업집적이 고용에 어떤 영향을 미치는지를 다루고 있다. 우선 특화 외부성은 기존 사업체의 고용과 신규 창업에 미치는 효과가 약한 것으로 나타났다. 반면 고위기술 제조업의 경우, 내부고용에 대한 특화 외부성이 존재하는 것으로 확인되었다. 도시화 외부성의 경우, 기존 사업체의 고용증가에 유의하지 않은 영향을 미쳤을 뿐만 아니라, 신규 창업에는 오히려 부정적인 영향을 미쳤다. 다만, 시장규모와 산업 구성의 다양성 척도의 경우 공간패널모형을 적용했을 때 주변 지역의 신규 창업에 긍정적인 파급효과를 가져왔다. 즉 도시화 수준이 높은 지역일수록 이미 지역 내 산업의 성숙도가 높기 때문에 역내 신규 창업에 별다른 기여를 하지 않지만, 주변 도시 외곽의 신집적지 성장에는 긍정적인 기여를 한 것으로 해석된다. 경쟁지수의 효과는 대체로 기존 사업체의 고용에 부정적인 영향을 미치지만, 외부고용에는 긍정적인 영향을 미치는 것으로 분석되었다. 이러한 결과는 분석 모형의 형태(동태패널/공간패널) 및 지역/산업기술의 유형에 관계없이 일관되게 나타났다. 클러스터 지수는 기존 사업체의 고용증가 및 신규 창업에 모두 양(+)의 영향을 미치는 것으로 확인되었다. 이 지수가 특화/다양성/경쟁의 상호작용 내지는 보완효과를 보여주는 것이 타당하다면 전체적인 집적효과는 지역-산업 내 기존 사업체의 고용뿐만 아니라, 신규 창업에 의한 고용을 모두 증가시키는 것으로 해석할 수 있다. 마지막으로 시간의 문제와 관련하여 본 장의 분석 결과는 집적효과가 장기적으로 지속되기보다는 현재 혹은 단기적으로 지속된다는 입장을 지지하는 것으로 확인되었다. 또한 집적효과는 주변 지역에 긍정적 혹은 부정적인 파급효과를 가져오기 때문에 공간의 문제 역시도 중요하다는 함의를 도출하고 있다.

3. 산업집적 효과의 미시적 분석

여기서는 사업체 단위의 패널자료를 이용하여 미시적 수준에서 산업집적이 노동생산성 및 고용에 어떤 영향을 미치는지를 다루고 있다. 우선 해외의 연구 결과와는 달리 한국 제조업의 노동생산성에 대한 특화 외부성 및 도시화 외부성의 효과는 부정적인 것으로 확인되었다. 반대로 지역 내 동종 산업에 소속된 사업체들 간의 경쟁은 노동생산성에 긍정적인 기여를 하였다. 집적 외부성의 고용효과는 집계 수준의 자료를 이용한 제3장의 내부고용효과 모형과 대체로 일치하는 것으로 재확인되었다. 사업체 수준의 패널모형에서 특화 외부성과 도시화 외부성(시장규모)은 단기적으로 고용에 긍정적인 영향을 미친 반면, 경쟁 외부성은 고용에 부정적인 영향을 미쳤다. 따라서 이 연구에서 도출된 집적 외부성에 대한 효과는 적어도 자료의 집계 수준이나 모형의 구성 방식에 관계없이 상당히 강고한(robust) 결과로 평가될 수 있다. 마지막으로 사업체의 산업단지 입지 여부가 노동생산성 및 고용에 어떤 영향을 미치는지 분석하였다. 기초통계량 분석에서 산업단지에 입지한 사업체들은 비산업단지에 입지한 사업체들보다 상대적으로 평균 노동생산성 및 고용 성과가 우위에 있었음에도 불구하고, 회귀분석 결과에서는 이러한 효과가 나타나지 않았다. 이러한 결과는 산업단지에 입지한 사업체의 생산성 및 고용 성과는 사업체의 투입 요소 및 사업체 고유 특성에 기인한 것이지 산업단지 입지에 의한 외부성 효과로 볼 수 없다는 것을 의미한다.

◈ 이론적 함의

본문의 분석 결과들은 산업집적과 관련된 주요 이론적 쟁점과 관련하여 몇 가지 시사점을 제공한다.

1. 혁신 클러스터 vs. 신지역주의 비판론

산업집적에 대한 입장은 크게 공간적 인접성을 매개로 기업 간 집단적 학습을 촉진함으로써 지역발전의 내생적 동력이 된다는 입장과, 일국 내 중심부와 주변부 간의 구상과 실행의 분리를 통해 공간분업을 강화시킨다는 입장으로 대립하고 있다. 그러나 지난 10여 년간의 산업공간 변화는 어느 하나의 입장을 일방적으로 지지한다기보다 양자의 힘이 서로 충돌하면서 빚어진 결과로 해석될 수 있다. 즉 지역균형발전 및 지역산업 육성을 위한 정책적 개입은 지역발전의 잠재력을 높일 수 있다는 점에서 긍정적으로 평가할 수 있다. 그러나 상대적으로 기술수준이 높은 산업들은 대부분 수도권 내 기존 집적지가 자기 강화되는 모습을 보인다는 점에서 공간분업론의 비판 역시 타당성을 갖는다. 다만 분석대상 기간이 비교적 정책 초기, 물적 인프라 개발에 집중되었던 시기임을 고려한다면, 향후의 변화가 어떤 방향으로 전개될지에 대해서는 추가적인 검토가 필요할 것으로 보인다.

2. 집적 외부성 효과

이 연구는 집적 외부성과 관련된 이론적 쟁점―MAR 외부성(특화), Jacobs 외부성(다양성),orter 외부성(경쟁)―에 대해서도 몇 가지 의미 있는 결과를 도출하고 있다. 특히 제3장 동태모형의 외부고용효과는 포터의 가설과 비슷한 결과를 보였다. 즉 신생 기업 진입 초기에는 동종 산업 내 특화된 지역에 입지할 경우 물적 인프라에서 획득되는 편익을 누릴 수 있으며, 시간이 흐르면서 동종 기업 간 경쟁으로 인해 지식의 축적과 역내 분출 효과가 발생하여 고용에 긍정적인 영향을 미치게 된다는 것이다. 더 나아가 시간 효과의 지속성과 관련된 함의도 도출할 수 있다. 최근 산업집적의 고용효과는 단기적으로만 나타나며 특히 현재의 효과가 중요하다는 주장이 제기되고 있는데, 이 연구의 분석 결과 역시 대체로 이러한 주장을 지지하는 방향으로 귀결되었다.

3. 시간 의존성 vs. 공간 의존성

이 연구의 세 번째 이론적 함의는 기존 연구에서 크게 주목하지 않았던 공간 의존성의 문제가 중요하다는 것이다. 산업의 공간적 분포는 인접 지역과의 상호관계 속에서 나타난다. 특히 제조업의 경우 수도권 경기남부 및 충청북부 지역과 동남권 지역에서 광범위한 광역 클러스터를 형성하는 것으로 나타났다. 산업 분포의 공간적 의존성을 산업집적의 고용효과를 다룬 경제학적 모형에 적용한 결과 역시 공간 의존성이 시간 의존성 못지않게 통계적으로 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타났다. 공간 의존성을 산업집적 모형에 포함시킬 때 추가적으로 얻을 수 있는 편익은 한 지역의 집적효과가 주변 지역에 어떤 영향을 미치는지, 역으로 주변 지역의 집적효과가 다시 그 지역에 어떤 영향을 미치는지 파악할 수 있다는 점이다. 정책적인 측면에서도 어떤 지역에 대한 정책적 개입이 주변 지역의 고용을 대체하는지, 아니면 오히려 동행 성장을 가져오는지를 예측하는 것은 매우 중요하다. 따라서 주로 지리학에서만 다루었던 공간 의존성이 경제학에서 주로 다루고 있는 시간 의존성과 결합되어 보다 통합적인 관점에서 분석될 필요가 있다.

◈ 정책적 함의

2000년대에 본격적으로 시작된 지역전략산업 정책과 테크노파크, 디지털밸리, 경제자유지역, 혁신도시 등의 이름으로 불리는 신산업집적지의 조성은 불균형발전 전략이 초대한 수도권 과밀을 해소하고 지역발전의 내생적 발전 역량을 육성하기 위해 시작된 것이다. 이 연구는 이러한 산업 환경의 변화와 정책적 시도가 가장 활발했던 시기를 다루고 있다. 본문의 분석 결과, 지난 십여 년간 비수도권으로의 제조업 이전을 통해 지역 산업을 육성하고자 했던 정책적 노력은 고용의 양적 성장이라는 측면에서 어느 정도 효과를 거두었던 것으로 보인다. 하지만 수도권과 동남권 일대의 기존 집적지들은 여전히 고위기술 제조업을 중심으로 강한 고착성을 보이고 있는 것으로 파악되었다. 이러한 문제점을 해소하는 것은 개별 지자체의 노력이나 지역고용 정책만으로 이루어지기 어렵다. 다시 말해 국가 수준에서의 전략적 접근이 필요하다.

1. ‘일자리 질’ 중심의 지역발전전략 재구성

지금까지의 균형발전전략은 지역 간 산업입지의 재배치와 지역 내 물적 인프라를 조성하는 측면에서 비약적인 진전이 있었지만, 기술 수준이 높은 기업과 인재를 유치하는 단계로 발전하고 있지는 못하다. 즉 현재의 공간분업 구조를 탈피하여 경쟁력 있는 기업들이 지역으로 이전될 수 있는 유인을 제공하는 한편, 물적 인프라 조성과 기업지원 정책 중심으로 편재된 각종 지원금 역시 양질의 고용창출과 직접적으로 연계될 필요가 있다.

2. 지역산업 정책과 지역노동시장 정책의 연계

지역산업 정책과 지역노동시장 정책의 서로 유기적인 결합이 필요하다. 미국 연방정부 혹은 주정부에서 실시하는 기업특구(EZ/ECs)나 EU 구조기금에서 지원하는 Object2 지역과 같은 지역 정책들의 경우 외연적으로는 우리나라의 혁신도시나 기업도시와 비슷한 형태를 갖지만 핵심적인 정책수단이 ‘고용세액 공제’와 같은 직접고용 유인책에 기반하고 있다는 점에는 결정적인 차이점을 갖는다. 고용노동부에서 실시하고 있는 고용개발촉진지역의 경우, 직접적인 고용보조금을 핵심적인 정책수단으로 사용하지만 산업 정책과 단절되어 있기 때문에 일시적인 고용충격을 완화할 수는 있지만 보다 능동적이고 근본적인 수단으로 사용되기에 한계가 크다. 따라서 지역노동시장 정책은 직접적인 일자리창출뿐만 아니라 산업수요 변화에 대응되는 인력양성, 그리고 취약계층에 대한 사회적 보호를 포함하는 포괄적인 의미로서 지역산업 정책과 결합될 때 시너지 효과를 얻을 수 있다.

3. 체계적인 지역고용정보 시스템의 구축

마지막으로 현재 지역산업-고용 정책과 관련된 가장 큰 문제점은 정책 시행의 근거를 제공하고, 시행된 사업의 효과성을 평가할 수 있는 객관적이고 안정적인 정보체계가 마련되어 있지 않다는 점이다. 지역에 새로운 산업단지가 조성될 때 구체적인 인력수요에 관한 정보와 이에 매칭되는 인력공급 정보가 충분히 확보되지 않을 경우 애초에 의도했던 것과 다른 정책효과를 가져올 수 있다. 고용개발촉진지역과 같은 프로그램도 마찬가지다. 외부적 충격 혹은 산업의 급격한 구조변화로 인해 지역-산업 내 고용 위험이 발생할 경우 이를 사전에 인지하고 신속하게 대처하는 것이 중요하다. 이를 위해서는 상시적으로 지역의 노동시장 상황을 중앙정부와 지자체가 공유할 수 있도록 종합정보 시스템의 구축이 필요하다.