사회보험 사각지대 해소 방안 : 사회보험료 지원정책을 중심으로

Abstract

이 연구는 사회보험 사각지대를 발생시키는 가장 큰 유형인 보험료의 미납 문제에 주목하여 사각지대의 발생원인, 규모와 실태를 밝히고, 사회보험료 지원정책의 필요성과 정책효과를 극대화하기 위한 정책 설계, 입법화에 필요한 법적 정당화 근거와 법률적 쟁점을 다룬다. ◈ 사회보험 사각지대와 이중노동시장의 제도화 복지국가가 지속가능하려면 ‘안정적인 고용’이 뒷받침되어야 한다. 이때의 안정적인 고용이란 생애기간 동안 고용되어 있는 기간이 길어야 한다는 의미이기도 하지만, 다른 한편으로 만약 소득보장체계가 사회보험을 중심으로 설계되어 있다면 일자리를 통하여 사회보험에 가입할 수 있어야 한다는 의미이다. 노동시장의 이중구조화는 이러한 복지국가의 기반을 위협한다. 논문은 비스마르크식 소득보장제도를 운영해 온 대륙유럽국가 사회보장체계의 최근 변화와 비교하면서 우리나라 사회보험 사각지대의 원인과 문제점을 진단한다. 독일과 프랑스는 노동시장의 이중구조화에 대해 주변적 노동력에게는 조세에 기반한 사회부조나 보조금 제도로 지원하는 사회보장체계의 이중구조화로 대응하였다. 즉 정규직 임금노동이라는 근로계약과 사회보험제도를 통해서 전 국민을 하나의 사회적 보호틀 안에 포괄해 왔던 대륙유럽국가들이 노동시장의 이중구조화에 직면하여 자유주의적 복지국가의 성격을 일정하게 결합하는 방식으로 사회보장체계를 이중구조화하는 전략을 채택하였다는 점에서, ‘이중구조의 제도화(Institutionalization of Dualism)’로 개념화할 수 있다. 그러나 2차 노동시장의 규모가 매우 큰 형태로 노동시장의 이중구조화가 심화되고 있는 우리나라에서는 사회보험으로부터 배제된 사각지대라는 형태로 사회보험이 이중화되어 있다는 점에서 차이가 있다. 모든 근로자를 대상으로 하는 제도를 도입하고도 실질적 가입 확대를 위해 노력하지 않음으로써 사회보장의 사각지대를 방 치한다는 점에서, ‘이중구조의 암묵적 제도화’라고 이해할 수 있다. 유럽의 경우, 조세기반으로 저소득층 보호제도를 확대함으로써 빈곤문제에 대해서는 어느 정도 대응을 했다고 평가되지만, 우리나라는 사회보험과 사회부조가 둘 다 적용되지 않는 커다란 영역이 있기 때문에 현재 상태로는 사회보험이 오히려 불평등을 확대하는 결과를 초래할 가능성이 있다.

◈ 고용보험 사각지대 발생원인 이 글은 고용보험의 가입대상임에도 불구하고 가입하지 않은 이유를 합리적 선택을 전제로 하는 기여기피보다는 사업주의 규제회피와 이에 대한 근로자의 순응 때문이라고 파악하는 것이 적절하다는 것을 심층 면접 및 사례 연구를 통해 밝히고 있다. 저임금?비정규 근로와 실직을 반복하는 취약계층이 종사하는 사업장에서는 ①부분가입 관행이 확산되고 있으며, ②고용보험의 적용을 받지 않는 고용형태나 도급계약 형태를 활용하거나, ③사업자 등록 자체를 하지 않는 등 사업주의 책임을 기피하는 경우가 광범하게 나타나고 있다. 이러한 사업주의 규제회피에 대해 대다수 노동자들은 ①지인 소개 등의 비공식적인 채용 방식 때문에 권리행사가 어렵고, ②권리를 주장할 경우 불이익을 받을 가능성이 높으며, ③생계 부담이 큰 취약계층일수록 불이익이 크며, ④ 노조가 없어서 노사자율적인 규율이 어렵기 때문에 순응하고 있는 것으로 나타난다. 이러한 현실은 법으로 강제하고 있는 고용보험 가입이 이루어지지 않는 이유를 노동시장에서 대등한 계약 대상자의 자유의사를 전제로 하는 기여기피 때문이라고 진단하는 것이 적절하지 않음을 말한다. 고용보험을 포함한 사회보험 가입은 사용자의 의무이지만 수급권의 측면에서 노동자에게는 권리이며, 이때의 권리란 종속이 있으면 보호가 있어야 한다는 점에 주목하는 노동권으로 인식되어야 할 것이다. 사업주의 규제회피가 고용보험 사각지대의 주된 원인이라는 진단은 정부의 적극적인 역할을 요구한다. 첫째, 행정감독을 통해 미가입을 규제하거나 유인정책을 통해 가입을 유도하는 적극적인 역할이 필요하다. 둘째, 특수근로형태 등 고용보험 적용이 제외되는 고용형태를 활용하여 의무적인 가입기피를 정당화하는 행위를 차단할 수 있는 정책이 요구된다. 간접고용에 대한 규제, 고용보험 적용대상 확대 등의 정책이 그것이다. 셋째, 엄격한 수급 요건에 따라 사용자의 규제회피를 순응하게 하는 문제를 억제할 수 있는 정책 개선이 필요하다. 넷째, 고용보험 및 고용서비스에 대한 홍보와 긍정적인 수혜 경험의 확대를 통해 근로자가 자신의 권리를 요구할 수 있는 여건이 마련되어야 할 것이다.

◈ 사회보험료 지원을 통한 공식고용 촉진 방안 사회보험 사각지대를 발생시키는 가장 큰 유형인, 법적인 적용대상임에도 불구하고 사업주의 의무 불이행 또는 보험료 부담 때문에 보험료를 납부하지 않은 경우에 주목하여 사회보험 사각지대의 규모와 실태, 사회보험료 지원정책의 근거와 시행 시 쟁점을 검토하였다. 사회보험의 가입대상자임에도 불구하고 가입하지 않는 규모는 2011년 8월 현재 임금근로자 가운데 4,770천 명, 비임금근로자 가운데 1,306천 명으로, 전체 취업자의 25.3%를 차지한다. 사회보험 사각지대에 있는 임금근로자는 서면 근로계약 체결률 17.6%, 법정 최저임금 미만율 25.7%, 퇴직금 수혜율 14.1%, 노조 가입률 1.2% 등 근로기준?최저임금?기업복지?노동조합으로부터 배제되어 있는 비공식 근로(informal work)에 종사하고 있다. 최근 제기되고 있는 사회보험료 지원정책은 금전적인 인센티브를 통해 사회보험의 가입 유인을 높이고자 한다는 점에서, 동일한 사회보험료율 부과가 저소득계층에게 불리하게 작용하는 문제를 고려하고 있다는 점에서, 그리고 가입자 기여에만 의존하는 재정 운영 방식에서 국가의 지원을 명시했다는 점에서 정책적 의의가 크다고 평가된다. 그러나 사회보험 사각지대가 지나치게 크기 때문에, 예산 제약하에서 사회보험료 지원정책의 효과를 극대화할 수 있는 정책 설계가 필요하다. 2012년에 10인 미만 사업장에 종사하는 최저임금의 120% 이하의 저임금근로자를 대상으로 고용보험?국민연금 보험료를 3분의 1 또는 2분의 1 지원하는 정책을 실시할 계획이다. 당사자, 특히 사업주의 신청에 의해 지원이 이루어지는 정책의 특성상, 실제 수혜율을 높이기 위해서는 우선적인 지원대상, 지원대상 보험, 보험료 지원율에 대한 검토가 필요하다. 처음 붓는 물의 양이 일정 수준 이상이어야 ‘마중물 효과’를 거둘 수 있기 때문이다. 사회보험료 지원정책의 일차적인 목적은 사회보험 사각지대의 해소지만, 공식고용으로의 전환을 촉진함으로써 노동시장 구조를 개선하는 계기로 나아갈 수 있도록 정책적인 보완이 필요하다. 사회보험료 지원에 의한 저임금근로자의 사회보험 가입은 취업 및 소득에 대한 공적 자료의 확보를 통해 근로기준, 최저임금, 고용서비스를 비롯한 노동시장정책?제도의 사각지대를 발굴하고 이를 해결하는 계기가 될 수 있기 때문이다.

◈ 주요 국가의 사회보험료 지원정책 베버리지형 복지모델인 영국과 비스마르크형 복지모델인 독일? 프랑스에서 채택하고 있는 사회보험료 지원정책의 법적 기초와 내용을 소개하고, 우리나라에서 새롭게 도입하려는 사회보험료 지원 정책과 비교하였다. 우선 사회보험료 지원정책의 목적은 나라마다 다르다. 독일과 영국은 저임금 일자리에 대한 근로 유인이 주된 목적인 반면, 프랑스는 저임금근로자에 대한 기업의 수요를 촉진하기 위하여 도입되었다. 영국은 저임금근로자에 대한 근로유인의 제고에 일차적 목적을 두고 있다. 반면 국내에서는 사회보험 사각지대의 해소에 주안점을 두고 있다. 지원 목적에 따라 사회보험료 지원의 대상이 다르다. 독일의 경우는 근로자가 부담하는 자신의 보험료가 지원 대상이다. 즉 조정 영역에 해당되는 근로자에 대해서는 일반근로자에 비하여 낮은 요율의 보험료가 부과되지만, 사용자에 대해서는 일반적인 보험료율이 그대로 적용된다. 감면되는 보험료율은 소득에 따라 점감한다. 프랑스의 경우, 사용자가 부담하는 보험료를 감면하여 준다. 감면액은 각 근로자마다 연 단위로 계산되고, 최대감면액은 기업의 상시 사용 근로자 수에 따라 다르다. 영국의 경우는 근로자와 사용자 모두가 보험료 지원의 대상이 된다. 한편 이러한 차이에도 불구하고, 각국에서 채택하고 있는 사회보험료 지원정책은 사회보험과 고용을 연계하여 각국의 사회정책적 목적을 달성하려 하고 있는 점을 비롯하여 법률의 규정에 따라 권리형으로 보장하는 점이나 국고에 의한 지원 방식을 택하고 있는 점 등에서는 공통적이다.

◈ 사회보험료 지원정책의 법적 의의와 쟁점 사회보험료 지원정책의 법적인 의의는 다음과 같다. 첫째, 분리되어 추진되었던 노동시장정책과 사회보장정책을 결합하는 고용친화적 사회보장정책이다. ‘공식고용의 촉진’과 ‘적정임금의 보장’ 등을 지향하는 고용정책상의 목표와 저소득 혹은 빈곤의 예방과 구제라는 사회보장정책상의 목표를 ‘사회보험료 지원을 통한 저임금근로자의 고용의 질 향상’으로 통합하는 것이다. 이는 우리나라 사회권 보장 또는 사회정책의 역사에서 새로운 관점의 등장 혹은 패러다임의 전환이라고 할 수 있다. 둘째, 사회정책은 빈곤이 현실화되기 이전에 빈곤을 저지하는 데 1차 목표를 두어야 한다. 즉 1차 사회안전망의 확대와 강화가 주된 방향이 되어야 한다. 사회보험료 지원정책은 비공식고용에 속한 저임금근로자를 공식고용으로 전환시킴으로써 우리 사회 1차 안전망을 실질적으로 확대?강화하는 정책이다. 셋째, 소극적으로 사회보험료를 감면하는 방식(‘사회보험료 감면 방식’)과 달리 국가가 적극적으로 사회보험료를 대납(‘사회보험료 대납 방식’, 혹은 본래 의미의 ‘사회보험료 지원 방식’)함으로써 고용과 사회보장에서 국가의 적극적 의무를 실현하는 정책이다. 넷째, 헌법재판소는 사회보험을 사회보장 제도의 주류로 파악하면서, 사회보험에서는 특히 사회계층 간에 소득재분배 효과가 나타나야 하며, 이때 어느 정도 수준으로 소득재분배의 효과를 추구할 것인지의 여부는 사회적 효율성과 개별적 공평성이라는 두 가지 목표 사이에서 적절히 선택하여야 함을 강조하고 있다. 사회보험료 지원정책은 이러한 사회보험의 원리에 부합하는 정책이다. 다섯째, 사회정책에서는 특히 국가의 재정부담 등이 중요하게 고려될 수밖에 없다. 국가의 재정 능력을 감안하여 사회보험료 지원정책은 공식고용으로의 전환이 용이한 저임금근로자 계층에 지원을 우선할 필요가 있다.