고용친화적 복지전략 연구

Abstract

2010년 말부터 복지를 둘러싸고 전개된 학문적?정책적?정치적 논쟁과 사건들은 복지에 대해 전통적으로 정부가 가져오던 접근법과 의사결정 방식에 전환을 강요하고 있다고 판단된다. 보다 직접적으로 말하자면 한국의 복지패러다임이 기존의 틀에서 벗어나 질적 변환을 모색해야 하는 때라는 점을 강하게 시사하고 있다. 한국경제는 1997년 외환위기 이후 시장기능에 의한 성장-고용-분배의 선순환이 이루어지지 못하고 있다. 지난 30년간의 세계경제 변화를 돌이켜 보건데 당분간 시장기능에 의한 성장-고용-분배의 선순환은 어려워 보인다. 그렇다면 시장이 원활하게 작동할 수 있는 경제정책과 함께 혹은 그 일환으로 정부가 적극적으로 복지패러다임을 구축함으로써 성장-고용-복지의 선순환을 추구하는 것은 불가능한가? Iversen and Wren(1998)은 구미 국가의 복지제도 분석을 통해 성장률이 낮아진 서비스경제 시대에 재정안정, 소득형평, 고용증가를 모두 만족시킬 수는 없는 삼자택이적 상황에 놓여 있다고 말한다. 이러한 명제는 한국에도 타당한가? 이러한 질문들은 현재 진행되고 있는 복지논쟁들이 제기하고 있는 점들과 함께 한국정부가 추구해야 할 복지전략을 염두에 두고 답해야 할 점들이라고 판단된다. 이러한 문제의식이 복지전략 관점에서 추구해야 할 방향성 설정을 위한 것이라면 기존에 확립된 여러 복지서비스의 제반 측면들을 세련되게 하고 일과 복지를 양립시킨다는 측면에서 다양한 복지서비스 분야의 정비 필요성이 존재한다. 이러한 두 가지 방향의 문제의식 아래 본 연구는 복지정책의 방향성을 설정하는 한편, 기존의 복지서비스 분야의 현안들을 정리하고 일과 복지를 양립시키기 위한 기초를 마련하고자 하였다. 본서는 다음과 같이 구성되어 있다. 제2장은 현금급여보다는 사회서비스에 주목하는 고용친화적 생활보장전략을 복지전략의 방향으로 제시하고, 국민기본생활보장을 위한 다층체계를 제안한다. 고용친화적 복지전략의 원칙과 근간 정책은 일정한 국민기본생활보장망에 대한 비전을 전제로 한다. 그러한 비전으로서는 현재의 사회안전망과 달리 제2장에서 살펴보는 바와 같은 다층체계를 생각해 볼 수 있다. 다층체계의 급여는 소득보장과 함께 사회서비스를 보장하는 것을 주내용으로 삼는다. 국민기본생활보장을 위한 다층체계에서 1차 보장망은 생애주기적 기본생활욕구에 대한 사회서비스를 통해 보편적인 방식으로 추진한다. 2차 보장망은 생애주기적 기본생활욕구에 대한 소득보장으로서, 사회보험형 공적 현금급여로 구성한다. 3차 보장망은 생애주기적 기본생활욕구에 대해 민영화 혹은 시장화된 소득보장, 예를 들면 퇴직연금과 민간연금보험으로 구성한다. 이는 공평성과 적절성의 견지에서 중산층 이상의 욕구를 수용하고, 시장 활성화를 도모하기 위해서 필요한 부문이다. 4차 보장망은 3차 보장망까지의 다층기제를 통해서도 끝까지 해결되지 못한 채 남겨질 취약계층의 잔여 욕구들에 대한 범주형 사회부조로 구성한다. 이때 4차 안전망은 최저생계비 이외에 국민기본생활보장선과 같은 개념의 도입을 통해 국민기초생활보장급여 탈수급 유인을 현재보다 현저히 강화하는 방향으로 제도 개선을 도모할 수도 있다. 제3장은 고령화로 인해 대두되는 복합적인 사회정책적 과제에 대한 대응으로서 일과 복지의 양립을 지향하는 능동적 노후생활보장 방안을 모색한다. 일과 복지 양립형 복지전략을 위한 노후소득보장 정책 개혁이 추구해야 할 발전 방향을 노후소득보장제도의 기초보장성 확충, 노후소득보장제도의 재정적 지속가능성 확보, 퇴직으로의 유연한 이행 지원의 세 차원에서 고찰하고 있다. 첫째, 노후소득보장의 기초보장성을 확충한 방안으로서 신기초연금 도입을 제안하였다. 이 제도는 기초연금 수급연령을 ‘건강수명’에 근거하여 조정할 수 있도록 함으로써 향후 급속하게 진행될 고령화 속도에 따라 유연하게 제도를 운영할 수 있게 하는 것이다. 그리하여 건강수명 이전까지는 소득기준에 따라 저소득층 노인에게 선별적으로 지급하되, 건강수명 이후의 기간에 대해서는 국가가 보편적으로 소득을 보장하도록 한다. 신기초연금은 국민연금 수급연령과 지급 시차를 둠으로써 기존의 기초노령연금이 지니고 있었던 국민연금 가입유인 저해라는 문제를 어느 정도 해결하고, 고령자의 근로나 자조적 노력을 강화하는 효과가 있을 것으로 기대된다. 둘째, 국민연금 재정안정화를 위해서 이 연구에서는 기대여명과 경제적 요소를 감안한 조정률을 급여슬라이드와 소득 재평가에 반영하는 급여자동조정장치 도입을 제안하였다. 급여에 인구?경제 변수의 변화가 자동적으로 반영되도록 하는 장치는 인구?경제 변수 양자의 균형된 고려, 실제치에 근거한 조정, 자동적인 조정방식에 따른 정치비용 절감이라는 장점을 지닌다. 셋째, 유연한 퇴직이행 지원을 위한 방안으로서 현행 국민연금제도를 보완하여 시행할 수 있는 자율연금 도입을 제안하였다. 자율연금의 핵심은 현행 국민연금의 조기노령연금과 재직자노령연금을 재편하여 부분/완전 조기연금 및 부분/완전 연기연금으로 대체함으로써 수급시기와 수급액을 고령자의 상황에 따라 자율적으로 선택할 수 있도록 하되, 가입자에게 수급연장기간 혹은 부분연금 수급기간동안에도 보험료 납부 선택권을 부여하여 이후 수급액을 증액시킬 수 있도록 하는 것이다. 자율연금은 별도의 제도 도입 없이도 고령자의 근로 관련 상황에 따라 다양한 방식으로 연금수급 연령을 선택할 수 있게 함으로써 유연한 퇴직이행을 위한 소득보장과 근로유인 효과를 동시에 추구할 수 있을 것으로 기대할 수 있다. 또한 수리적 형평성에 근거하여 수급신청 연령에 따라 급여를 감액?증액하여 재정적 중립성을 유지하도록 함으로써 추가적인 재정 부담이 발생하지 않고, 가능한 한 연금수급을 연장하려는 유인효과를 가질 수 있다. 다음으로 취업과 사회공헌 활동을 중심으로 한국의 고령자 취업지원정책 및 고령자 사회공헌활동 지원정책에 대한 정책 대안으로서는 다음과 같은 점을 제안하였다. 한국사회가 초고령사회에서 ‘능동적인 노후생활’을 실현하기 위해서는 각 개인의 노후에 대한 준비와 이를 지원하는 국가시스템의 혁신적인 변화, 연금제도와 고령자 고용정책의 균형 있는 발전, 취업과 봉사의 병행체계 확립, 수요자 접근성 및 만족도 제고를 위해 ‘수요자 중심의 통합서비스’ 패러다임으로의 서비스 전달체계 개편이 그 내용이다. 제4장은 복지국가 논의에서 여성고용 증진의 중요성을 고찰하고, 기존의 논의와 조사 결과를 바탕으로 여성고용 실태와 현행 고용 관련 여성?가족?아동복지정책의 문제점과 함께 고용친화성 견지에서 여성?가족?아동복지정책 개선안을 세 가지 부문으로 나뉘어 제시한다. 첫째로 보육서비스의 공공성과 고용연계성을 강화하는 것이다. 이를 위해서는 국공립 보육시설의 비중을 확대하고, 획기적 서비스 질 개선을 위해 보육시설 평가인증제도의 실효성을 강화하며, 보육서비스 제공 인력 자격기준을 상향 조정하고, 보육서비스 인력의 추가 공급을 통해 질 좋은 보육서비스 제공 방안을 마련한다. 보육료 지원제도의 취업모 혜택을 확대하고 맞벌이, 한부모 가구와 홀벌이 가구의 보육료 지원 혜택을 구분하여 제공한다. 방과후 보육서비스 전달체계를 확립하여 그동안 취학후 연령 자녀를 위한 보육?교육 지원체계를 확립한다. 둘째로 육아기 근로여성의 육아휴직 이용 효과성을 제고하는 것이다. 이를 위해서는 고용보험 적용범위 확대 또는 고용보험이 아닌 적용범위를 넓힐 수 있는 새로운 사회보험 체계를 통하여 육아휴직 적용범위를 확대하고, 육아휴직급여의 소득대체율을 증가하되 유연급여방식을 도입하여 육아휴직 이용 후 직장복귀율을 높일 수 있는 방식을 고려해 볼 수 있다. 육아휴직의 젠더 형평성을 높이기 위해 아버지할당제의 도입을 검토해 볼 수 있다. 마지막으로 위의 두 분야의 정책 개선이 보다 효과적으로 이루어지기 위해서는 전반적인 고용환경 개선과 여성 (재)고용 지원이 이루어져야 한다. 이는 여성가족 복지정책의 범위를 벗어나는 것이긴 하나 주 40시간 근로제, 정시 퇴근 및 귀가를 통한 가족활동 활성화 캠페인 등을 통해 근로시간을 단축하고, 경력단절 여성을 위한 직업훈련과 고용서비스를 확대하며, 반듯한 파트타임 일자리를 확대하고, 적극적 고용개선 조치를 강화하여 전반적인 여성고용 수준을 높여야 한다. 제5장은 비정규직 문제의 현황을 살펴보고 실증연구들이 확인하고 있는 사실들을 정리하며, ‘비정규직’이 ‘문제 있는 일자리’로 간주되지 않기 위한 필요조건의 차원에서나 고용친화적 복지전략 차원에서 사회보험 가입누락을 줄이는 일의 중요성과 그 방안에 대해서 논의한다. 비정규직법은 비정규직 사용을 제한하여 남용을 억제하는 동시에 차별적 처우를 금지하는 형태를 취하는 내용으로 이루어져 있다. 비정규직의 남용 억제는 기간제 근로자 사용기간을 2년으로 제한하는 형태로 입법되었다. 이러한 비정규직 보호법제는 사내하도급 근로자의 확대와 생산활동에서 아웃소싱의 확대를 가져온 것으로 판단된다. 그러나 이러한 정책 개입이 전체 정규직을 유의미하게 늘렸는지, 전체 고용 규모를 유의미하게 줄였는지는 아직 확실하지 않다. 특히 대기업들에서 비정규직들이 주장하는 격차의 심각성에 대한 배경은 정규직-비정규직 간 임금격차에 관한 실증분석 연구들은 본질상 평균적 정규직과 비정규직의 임금비교라는 점과 관련이 있다. 따라서 개별근로자 수준에서는 평균적 수준에서 측정된 것보다 임금격차가 큰 근로자들이 존재한다. 비록 격차를 주장할 만한 비정규직은 전체 비정규직 규모에 비해서는 극히 적더라도 이와 같은 요인들로 인해 개별근로자 수준에서는 차별을 주장할 근거를 가질 수 있기 때문이다. 이는 비정규직법이 차별시정조항을 두고 있는 현실적 배경이기도 하다. 정규직과 비정규직의 임금격차는 근로시간만을 통제해도 약 10% 이상 줄어든다. 정규직과 비정규직의 근로시간 차이가 자발성에 기초하기보다는 비자발성에 기초하기 때문에 이 또한 비정규직의 상대적 박탈감에 대한 문제 제기의 배경이 되고 있다. 정규직에서는 장시간 근로가 문제이지만 비정규직은 장시간 근로의 기회마저 잘 주어지지 않는 경향이 있기 때문이다. 임금격차 외에 복지정책의 관점에서 보면, 비정규직은 매우 심각한 구조적 차별을 겪고 있는 것으로 드러난다. 다른 무엇보다 사회보험제도 내에서 비정규직의 가입누락이 두드러지기 때문이다. 사회보험 가입률에 관한 한 비정규직은 심각한 가입누락을 보여 비정규직 가입률은 정규직 가입률의 50% 내외에 머무르고 있다. 이로 인해 정작 사회보험에 의해 실업과 노후소득을 보장하는 것이 더 절실함에도 불구하고 실업 시나 노후에 받아야 할 보장을 받지 못하는 상황에 놓여 있다. 다음장에서는 이러한 점을 시정하기 위해 사회보험 사각지대 해소가 필요함을 지적하고 그 방안으로 징수기구를 국세청으로 일원화하는 것이 필요함을 지적하고 있다. 제6장은 고용보험제도의 실업급여, 국민기초생활보장제도의 생계급여, 근로장려세제(Earned Income Tax Credit)로 대표되는 소득보장프로그램, 국민기초생활보장제도의 자활사업, 취업성공 패키지사업으로 대표되는 고용서비스 지원프로그램의 현황을 검토하고 개선 방안을 제시하고 있다. 그 개선 방안을 요약하면 다음과 같다.

-일자리창출에 주로 집중되어 있는 활성화 정책은 국가 주도의 사회서비스에 대한 적극적 확대정책으로 전환될 필요가 있다. 특히 복지와 노동 통합적 사례관리시스템을 마련함으로써 사회서비스를 통한 정책적 개입의 효과를 극대화할 필요가 있다. -국민기초생활보장제도의 통합 급여시스템을 개별 급여시스템으로 전환하거나, 노동장려형 급여시스템의 도입이 고려될 필요가 있다. -고용보험제도는 실업을 예방하고 재취업을 지원하도록 함으로써 소득보장과 고용서비스를 적극적으로 연계시키는 제도로의 전환이 필요하다. 실업자들이 취업을 위해 저숙련-저소득 일자리에 재취업하는 고용의 악순환을 벗어나게 하기 위해서는 적절한 소득보장을 전제로 맞춤형 종합 고용서비스를 제공함으로써 실업자들의 숙련도를 높이는 정책적 개입이 필요하다. -근로장려세제의 경우, 급여수준을 높이고 대상자를 확대하는 것이 필요하다. -취업성공 패키지의 경우에는 규모의 확대, 사례관리를 지원할 수 있는 고용서비스 인프라의 확충, 생계지원제도와의 결합이 필요하다. -노동수요를 확대하기 위한 정책적 개입이 필요하다. 저소득층을 고용하는 고용주들에 대해 구인과정에서 소요되는 비용의 지원 등 재정적 인센티브를 고려해 볼 필요가 있다. -고용보험과 국민기초생활보장제도의 사각지대에 있는 저소득층들에 대한 법적 개입을 통한 활성화 정책이 미흡하고, 노동수요 측면에서 법적 개입을 통한 활성화 정책은 이루어지고 있지 않았다. 사회복지 전담공무원 등 복지와 고용 업무를 담당하는 공무원을 신규채용할 때, 그 지역의 저소득층 및 취업취약계층 자녀를 일정비율로 채용하도록 규정하는 방안도 생각해 볼 수 있다. -우리나라 활성화 정책이 효율적이고 효과적으로 실행되기 위해서 통합적인 사례관리시스템을 구축함과 아울러 관련 담당인력을 확충해야 한다.

제7장은 사회서비스 일자리사업의 현황을 진단하고 사회서비스를 확충하는 방향으로의 구조조정 방안을 제시한다. 외환위기 이후 수십년 동안 지속된 고도성장이 외환위기를 분수령으로 멈추면서 우리 사회는 경제성장만을 통해 중산층과 서민의 보다 나은 삶에 대한 희망과 욕구를 충족하는 것이 어렵게 되었다. 그 결과 2000년대는 일자리 의제와 복지 및 사회서비스 의제가 전면에 등장하였고, 2000년대 초반 사회서비스 일자리사업은 이러한 시대적 요구에 대한 정책 영역에서의 해결책이자 타협책으로 등장했다. 지난 8년간 사회서비스 일자리사업은 많은 논란에도 불구하고 사회서비스라는 영역의 의미를 사회적으로 확장하고 시민들의 인식을 넓혔으며, 정책당국 입장에서 사회서비스를 제공하는 경험을 쌓아 이를 관리할 수 있는 정책 역량을 제고하였다. 또한 일자리사업 수행기관들이 보조금성 예산에 기대어 기관의 서비스 제공 역량과 경영 스킬을 체득할 수 있는 기회를 얻었으며, 영리사업체 역시 해당 분야의 사업성을 발견하고 진입하여 공급자층이 두텁게 확대되는 계기가 되었다. 인적자원 측면에서도 경력단절 여성들을 중심으로 한 비경제활동인구들이 사회서비스 시장으로 진입하여 시장에서 필요한 숙련과 시장 규칙을 익혀 가고 있다. 하지만 사회서비스 일자리사업이 일자리사업이라는 형식을 취함에 따라 원래 사업이 지향했던 목표를 달성하는 데 장애 요인이 지속적으로 나타났다. 좋은 품질을 중심으로 한 산업적 발전보다 정부 지원에 의한 공공근로사업으로서의 유지에 머물게 하는 경향성을 보여왔다. 사업을 관리하는 정부 부처나 지방자치단체는 관리가 쉬운 일자리사업 방식에 매몰되어 보다 어렵고 전문관리 역량의 축적이 필요한 품질 중심의 사업방식으로 전환하지 않고 있다. 공급 조직 역시 좁고 작은 시장에서 적절한 규모를 유지하는 데 안주하여 경영혁신과 품질개선 그리고 인력관리의 선진화를 목표로 발전하지 못하고 있다. 앞으로 10년의 발전을 위해서는 현재의 사회서비스 일자리사업은 발전적으로 해체될 필요가 있다. 일자리사업의 예산과 권한은 지방자치단체의 소관으로 한정하고 사회서비스 일자리사업 내의 사회서비스적 지향은 사회서비스 확충사업으로 발전시켜서 좋은 일자리가 양산되는 사회서비스산업 육성으로 목표를 삼아야 한다. 정부는 품질관리의 전문 역량을 축적해야 한다. 사회서비스 일자리사업 내의 일자리적 지향은 취약계층에 대한 통합적 고용지원을 강화하는 큰 흐름에서 흡수하여야 한다. 그리고 이 두 사업으로의 분화에서 사회적 기업의 역할이 강화될 필요가 있다. 제8장은 본서의 요약 및 결론으로서 복지를 둘러싸고 최근에 전개된 논쟁들을 수렴해 볼 때 한국이 선택해야 할 효과적이고 실현가능한 복지체계를 일과 복지를 양립시키는 고용친화적 복지체계라고 보고 그것을 확립하는 복지체계 구축을 위한 과제들을 정리한다. 일과 복지를 양립시키는 고용친화적 복지전략은 결핍되어 있는 사회서비스를 발굴하여 그것을 공급하는 체계를 구축함으로써 복지 증진과 일자리 증진을 함께 도모하는 것, 노동시장 참여 경력이 길고 기여가 많은 사람일수록 장수 혹은 빈곤 위험으로부터 더 나은 서비스를 받을 수 있도록 하는 것, 복지서비스 제공과정에서 노동시장 참여 가능성을 높여주는 것을 원칙으로 삼아 복지체계 확립을 추구하는 데 있다. 이러한 정신을 실현하는 구체적인 근간 정책은 다음과 같다. 첫째, 소득발생 시에 국세청에 사회보험료를 납부하는 방식의 징수제도 도입을 통해 사각지대를 근원적으로 해소해야 한다. 사회보험료 지원과 같은 시혜성 프로그램은 사각지대 축소효과보다는 사중효과를 더 크게 가질 것이다. 이는 동 프로그램이 재정 누수로 이어질 것임을 의미한다. 사회보험료 징수방식을 혁신할 때 초래될 수 있는 기업에 대한 충격을 완화하는 방법으로 사회보험료 지원프로그램을 활용해야 그 의의를 제대로 가질 수 있을 것이다. 이는 복지수요자들이 자발적으로 적극적 모니터 요원이 됨으로써 복지서비스의 질 제고에도 적극적으로 기여하고 각 서비스 간 연계 정도를 제고하는 압력으로도 작용할 것이다. 둘째, 복지정책의 전략적 비전을 수립하여 필요한 사회서비스를 발굴하고 이를 공급하기 위한 출발점으로서 정부의 직접적 일자리창출 사업을 구조조정할 필요가 있다. 여기에는 두 가지 의미가 있다. 기존의 사회서비스 일자리사업 운영 경험이 주는 자산을 이용하여 새로운 사회서비스를 공급하는 시장제도를 확립하라는 것이 하나이고, 재원 조달의 한 방편으로도 활용하라는 것이 두 번째 의미이다. 추가적으로 필요한 재원은 일반적 조세제도 변경과 함께 징수제도 개편을 통해서 추가적으로 조달할 수 있다. 즉 사각지대를 근원적으로 축소하기 위한 징수제도 개혁은 재원 확충에도 기여하게 될 것이다. 이 과정에서 소비자 주권 개념에 입각하여 개별 사회(복지)서비스의 공급체계를 꾸준히 정비해 나가야 한다. 셋째, 이미 여러 영역에서 진행되어 온 복지프로그램 개선의 방향성 중 경제활동참가 유인을 높이도록 프로그램을 개선하고 그러한 프로그램을 확충해야 한다. 경제활동참가를 촉진하는 서비스를 새로이 발굴하는 사회서비스와 우선 공급하는 서비스를 정할 때의 원칙으로 삼을 수도 있을 것이다. 이러한 담론에 입각해 보면, Iversen and Wren(1998)이 말하는 바와 같이 서비스 경제에서 복지국가는 삼자택이적 상황에 처해 있다는 진단은 한국에는 적절하지 않은 것처럼 보인다. 징수제도 개선을 통한 사각지대 해소와 사회서비스 공급 및 공급체계 정비를 통해 소득불평등을 완화하기 위한 복지전략을 추구하는 경우, 재정건전성을 훼손하지 않으면서도 고용을 증진시키는 데 도움이 되는 측면이 존재한다고 판단되기 때문이다. 즉 소득불평등 완화를 위한 징수체계 개선이 재정안정성을 증진하는 하나의 삼각관계와 소득불평등을 완화하기 위한 사회(복지)서비스 제공과 공급체계 정비가 고용증진으로 연결될 여지가 존재하는 것이다. 물론 이러한 여지가 존재한다는 사실이 모든 복지 욕구를 수용하더라도 재정건전성이 보장된다거나, 어떤 방식으로 복지 욕구를 수용하더라도 재정건전성이 보장된다는 얘기는 아니며, 일정한 비전 아래 제도 조정을 추구하면 삼자택이적이지 않고 재정건전성을 유지하면서도 일자리창출, 소득불평등 완화를 도모할 수 있는 여지가 있다는 점을 시사하는 것이다. 고용친화적 복지전략의 원칙과 근간 정책은 일정한 국민기본생활 보장망에 대한 비전을 전제로 한다. 이러한 비전으로서는 현재의 사회안전망과 달리 제2장에서 살펴본 바와 같은 다층체계를 생각해 볼 수 있다.