근로빈곤의 실태와 지원정책

Abstract

◈ 근로빈곤의 노동시장 특성 본 연구는 근로빈곤 지원정책을 모색할 때 고려하여야 할 근로빈곤층의 노동시장 특성을 주요 쟁점별로 「가계조사」,「한국노동패널」을 이용한 실증 분석을 통해 검토하였다. 주요한 발견은 다음과 같다. 첫째, 최근 빈곤율이 증가하는 주된 요인은 근로빈곤 문제의 심화이다. 1997~2008년에 걸친 도시근로자가구의 빈곤율 증가를 요인분해한 결과, 노인빈곤층 증가보다 근로빈곤층 증가가 더 큰 영향을 미쳤다. 근로빈곤율은 OECD 회원국과 비교해도 더 높은 수준을 기록하고 있다. 둘째, 빈곤층으로 전락하는 가장 직접적인 요인은 실직, 특히 가구주의 실직이다. 2008년 「가계조사」를 가구단위로 패널 자료로 구성하여 분석한 결과에 따르면, 가구주가 실직할 경우 3분기를 지나서도 1/3의 가구는 빈곤 상태에 머무르고 있다. 셋째, 특정 시점에서 측정한 빈곤층의 고용률은 비빈곤층에 비해 크게 낮지만, 근로능력자로 한정하여 연간 취업경험률로 비교하면 그 격차는 크게 줄어든다. 또한 취업경험자가 있는 가구로 한정할 경우 그 격차는 사라진다. 이는 높은 실직 위험이 빈곤층과 비빈곤층간 고용률 격차를 낳는 주된 요인임을 시사한다. 넷째, 일을 하는데도 빈곤한 주된 원인은 적은 근로시간이 아니라 낮은 소득이다. 또한 저소득 취업자의 5개년에 걸친 동태적인 변화를 분석한 결과는 저소득 취업자가 노동시장에서 퇴장하는 기간은 짧지만 낮은 소득이나 고용의 단절과 불규칙성이 큰 일자리에 고착되는 경향이 강하게 나타난다. 다섯째, 저소득 취업자 가운데 본인의 근로소득으로 빈곤선을 상회하는 경우는 18.1%에 불과하며, 다른 가구원의 근로소득 보충을 통해 빈곤을 벗어나는 경우가 절반 가까운 수준에 이른다. 그러나 저소득 취업자가 있는 가구에서 배우자와 기타 가구원의 연간 취업경험률은 중상위 소득 취업자가 있는 가구에 비해 훨씬 높은 것으로 나타나, 가구내 자구적인 근로가 이미 이루어지고 있는 것으로 나타난다. 따라서 취업가구원수 증가 정책은 보다 안정적이고 지속적인 취업 유도와 결합하여야 효과가 있을 것이다. 여섯째, 빈곤이력에 따라 빈곤 유형을 구분하여 국제비교를 하면, 우리나라는 빈곤경험률이 가장 높을 뿐만 아니라 자유주의 복지체제와 잔여주의 복지체제에 가깝게 지속빈곤율과 반복빈곤율이 높게 나타난다. 지속빈곤층 가운데 5년 내내 빈곤에 있지 않았던 경우를 반복빈곤으로 간주하면, 넓은 의미의 반복빈곤은 가장 주요한 빈곤 유형이 된다. 노동시장 불안정에 따른 근로빈곤층 증가가 반복적인 빈곤과 밀접한 관련이 있음을 시사한다. 본 연구는 선행 연구와는 달리 연간 가구소득에 대응하여 연간 경제활동상태를 처음으로 고려함으로써 변동성이 심한 근로빈곤층의 노동시장 특성을 반영하였다는 점에서 실증적인 의의가 있다. 또한 이러한 접근을 통해 취업우선 전략의 근거가 되는 고용률의 격차를 재검토해야 하며, 일하는 가구원수 증가정책의 가능성 또한 일자리의 지속성을 높이는 방향과 동반되어야 한다는 정책적 시사점을 도출할 수 있었다. 다만, 연간 경제활동상태 분석이 가능한 유일한 자료라고 할 수 있는 ?한국노동패널?은 연간 취업기간이 과대 측정되고, 실업경험률이 과소 측정되는 문제를 안고 있기 때문에 실직 위험이 충분히 고려되지 못한 한계를 가지고 있다. 이상의 분석결과는 노동시장 불안정으로 인한 근로빈곤 문제에 대응하여 고용정책적인 접근이 필요함을 시사하고 있다. 특히 2008년 글로벌 금융위기에 따라 취약계층의 실직과 빈곤위험이 높아져 근로빈곤 문제가 심화될 가능성이 높다는 점에서 시급한 정책과제라고 할 수 있다. 주요한 정책적 함의는 다음과 같다. 첫째, 실직과 가구소득 하락이 상호작용을 하면서 빈곤화로 이어진다는 점에서 둘 간의 연계고리를 약화시키는 정책 개입이 필요하다. 특히 빈곤층으로 전락할 위험이 높은 취약계층의 실직에 대응하여 생계 지원과 취업지원서비스를 결합한 고용안전망의 확충을 통해 빈곤화를 예방할 필요가 있다. 둘째, 지속적인 빈곤층은 공적 부조를 통한 소득 보장이 요구되지만, 빈곤선 주위에서 소득의 상승과 하락에 따라 반복적인 빈곤을 경험하는 근로빈곤층에 대해서는 재빈곤화를 예방하는 고용정책적 접근이 요구된다. 셋째, 취업이 빈곤을 탈출할 수 있는 주요한 경로이긴 하지만, 근로빈곤층은 노동시장 활동성이 낮다고 보기 어려우며, 문제는 저소득과 반복적인 실업에의 노출이다. 따라서 저소득과 실직 위험이 고착화되지 않도록 고용안전망 확충과 최저임금의 단계적 현실화, 차별 시정, 근로감독행정 강화 등의 노동시장정책이 요구된다.

◈ 사회안전망 적용 실태 분석:근로빈곤층을 중심으로

근로빈곤층에 대한 사회안전망 적용 실태 분석을 위하여, 본 연구에서 사회안전망은 사회보험과 공공부조, 사회복지서비스 등 일반적인 의미의 사회안전망과 더불어 자활지원제도나 근로장려세제와 같은 근로연계복지정책을 포괄하여 광의로 규정하였다. 우선 사회안전망의 실태를 그 적용범위와 빈곤완화효과를 중심으로 살펴보았다. 근로자 가구나 근로가능자 가구보다는 자영자 가구에서 사회안전망 사각지대가 더 광범위하게 존재하며, 근로자 가구 중에서는 가구원의 고용지위가 불안정한 가구일수록 사회안전망의 사각지대에 더 많이 노출되어 있음을 확인하였다. 특히 고용보험이나 자활지원서비스, 근로장려세제와 같은 근로복지정책은 취업을 유인하고 취업의 질을 향상시키는 탈빈곤 정책임에도 불구하고, 고용지위가 불안정한 근로빈곤층의 절대다수를 사각지대에 방치하고 있다는 점은 심각한 문제이다. 또한 사회안전망의 빈곤완화효과를 살펴본 결과, 전체 가구에 대해서는 사회안전망 중에서 사회보험의 빈곤완화효과가 가장 크며 국민기초생활보장제도는 그 다음으로 큰 것으로 나타났다. 이러한 사실은 근로가능자 가구와 근로무능력 가구에서도 동일하게 나타난다. 하지만 취업자 가구에 대해 빈곤완화효과가 큰 사회안전망은 범주적 공공부조와 각종의 정부보조금으로 구성되는 기타정부보조금과 사회보험급여인데, 이는 사회보험과 국민기초생활보장제도가 취업자 가구보다는 비취업자 가구에 대해 초점을 맞춘 사회안전망이라는 점과 근로장려세제나 적극적 노동시장정책에서의 현금급여와 같이 취업자 가구의 빈곤을 완화할 수 있는 소득이전 장치가 상당히 미흡하다는 점을 동시에 보여주는 분석결과이다. 사회안전망의 적용 실태를 몇 가지로 유형화한 후 그러한 유형이 근로 가능한 개인들의 인구학적 특성 및 노동시장 특성들과 어떤 관련이 있는지를 살펴본 결과, 노동시장에서의 지위가 불안정한 근로빈곤층은 고용보험을 위주로 한 사회안전망에서 배제되어 있음을 확인할 수 있었다. 즉 근로능력이 없는 빈곤층에 대한 사회안전망과 근로빈곤층에 대한 사회안전망에 별다른 차이가 없다는 것이다. 이러한 문제를 완화하기 위한 방안은 다양하게 제시될 수 있다. 사회보험 행정체계의 통합과 기여 회피의 역유인 기제 완화, 재정 건전화와 급여의 질 개선을 통한 신뢰도 제고, 부양의무자 기준과 소득인정액 기준과 같은 수급자격 기준의 완화, 공공부조 전달체계의 정비 등이 바로 그것이다. 하지만 사회안전망 사각지대 해소의 근본적인 방안은 고용의 안정성 확보와 관련된다. 사회안전망은 경제구조와 노동시장의 안정성이 확보될 때 원활하게 작동한다. 특히 사회안전망의 근간을 이루는 사회보험은 고용의 안정성을 중요한 전제조건으로 한다. 그것은 개인의 생애주기가 저위험상태일 확률과 고위험상태일 확률을 고루 가진다는 가정하에서 생애 전체에 걸쳐 위험을 분산하는 장치로 고안된 것이며, 자본주의 사회의 특성상 개인의 생애주기에서 저위험상태는 바로 고용의 안정성을 확보하고 있는 기간과 밀접하게 관련되기 때문이다. 따라서 생애주기 전체가 고위험상태로 지속된다면 보험원리의 작동은 불가능하다. 이런 맥락에서 현재 한국의 노동시장의 상황 등을 고려해 보면, 사회보험의 보편화는 어려울 것으로 판단된다. 즉 고용보험의 확대에 초점을 둔 사각지대 해소 전략은 현실적으로 잘 들어맞기 어렵다는 것이다. 국민기초생활보장제도와 자활지원사업은 바로 그러한 사람들을 염두에 두고 마련된 제도이지만, 공공부조에 사용할 수 있는 물질적, 정치적 자원은 제약되어 있기 마련이다. 더욱이 공공부조 중심의 사회안전망 구축은 사회복지제도와 재분배에 대한 정치적 관용성을 떨어뜨릴 뿐 아니라, 보편적 사회안전망의 구축을 저해하는 경우가 많았다. 이런 점을 감안한다면, 한국에서 사회보험 적용 가능자와 공공부조 대상자 사이의 광범위한 사각지대는 별도의 급여체계로 대응할 필요가 있다. 이러한 사회안전망은 현 세대를 초점으로 하는 단기정책과 다음 세대를 초점으로 하는 장기정책으로 구분 가능할 것이다. 비취업집단을 취업집단으로 전환하는 정책(activationolicy)과 취업집단의 소득을 늘리는 정책(in-work benefit)이 단기정책이라면, 빈곤의 세대간 전승을 억제하기 위한 재산형성 및 신용지원 프로그램과 빈곤 아동의 역량을 개발하는 아동 사회서비스는 장기정책으로 위치지을 수 있을 것이다. 근로장려세제의 확대, 기초생활보장제도 급여체계의 개편, 자활지원사업의 정비와 노동시장정책 인프라의 확충을 전제로 한 근로연계복지정책의 도입은 근로빈곤층을 표적집단으로 하는 단기정책의 일환으로 보다 많은 정책적 관심이 필요한 사안들이다.

◈ 근로빈곤층의 취업 전환과 경제적 인센티브

본 연구에서는 근로빈곤층 취업 전환에 따른 경제적 인센티브에 대한 주요 선진국들의 경험과 우리나라의 상황을 비교 검토해 봄으로써 우리나라의 근로빈곤층 지원체계 구축에 있어서 고려해야 할 시사점을 도출해 보고자 한다. 이를 위하여 먼저 근로소득 증가에 따른 급여와 부담 그리고 가처분소득 변화를 영국, 독일, 미국과 비교하였다. 한국의 경우 다른 국가들과 비교하여 급여대상이 극빈층으로 제한되어 있고 급여수준이 낮았다. 총부담은 다른 국가와 비교하여 현저하게 낮았다. 그 결과 근로소득이 증가할 때 급여 지급이 상대적으로 빨리 끝남으로써 상대적으로 낮은 조세 부담에도 불구하고 저소득 근로가구들의 가처분소득 수준은 다른 국가에 비해 현저하게 낮은 것으로 나타났다. 이러한 분석결과는 향후 저소득 근로가구들에 대한 급여 적용 확대와 급여수준 제고가 주요한 과제임을 제기한다. 다음으로 근로소득 증가에 따른 한계실효세율의 변화 추이를 분석해 보았다. 그 결과 기본적으로 기초생활보장수급자들의 경우에는 100%의 한계실효세율이 적용되어 근로인센티브가 전혀 작동되지 않고 있으며, 기초생활보장제도의 탈출시에는 사회보험료 부담의 발생에도 불구하고 근로장려세제 급여의 추가로 인해 탈수급 인센티브가 작동하는 것으로 나타났다. 마지막으로 현재 우리나라에서 고려되고 있는 주요 경제적 인센티브 체계로서 국민기초생활보장 수급자들에 대해 근로장려세제 및 근로소득공제를 적용할 경우의 인센티브 변화를 분석해 보았다. 그 결과 기초수급자들의 근로인센티브는 개선되는 한편, 기초보장 탈피시에 사회보험료 부담으로 인하여 가처분소득이 감소되고 한계실효세율이 100%를 넘어 치솟는 현상들이 나타났다. 이러한 현상은 기초수급자의 기초보장 탈피시 사회보험료 발생 부담에 대한 대응책이 없기 때문이었다. 이와 같은 본 연구의 분석결과는 다음과 같은 정책적 함의를 제기한다. 첫째, 저소득 근로가구에 대한 급여 확충이 이루어져야 한다는 것이다. 이를 위해 근로장려세제의 확충과 아동급여제도의 도입 등이 필요할 것으로 생각된다. 둘째, 기초생활수급자들의 근로증가에 따른 인센티브 체계가 구축되어야 한다는 것이다. 이를 위해 근로장려세제 또는 근로소득공제가 고려될 수 있다. 셋째, 기초수급자들의 근로에 대한 인센티브 체계는 그 자체로서는 탈수급에 대한 인센티브를 형성하지 못하므로, 기초보장 탈수급시 사회보험료 부담 완화에 대응하기 위한 추가적인 인센티브 체계가 형성되어야 한다. 그래서 저소득 근로가구에 대한 사회보험료 감면과 근로장려세제의 확충 또는 저소득 근로가구를 지원하는 새로운 추가적 소득보장 급여의 지원이 필요할 것이다.

◈ 근로장려세제와 최저임금제도의 고용 및 소득분배 개선 효과

본 연구는 최저임금제도와 근로장려세제(EITC)의 고용효과 및 분배효과를 실증적으로 비교하고, 근로빈곤층(workingoor)에 대한 효율적인 소득지원방안으로서의 제도간 정합성에 대한 시사점을 제시한다. 고용효과 및 분배효과의 추정을 위해서 ‘한국노동패널’과 ‘경제활동인구조사’를 이용하였다. 최저임금제도와 근로장려세제의 고용효과를 분석한 결과, 근로장려세제의 도입은 미취업 여자배우자의 노동시장참여를 유도하는 효과가 있는 것으로 추정되지만, 이들이 속한 가구의 소득수준은 근로장려세제가 적용되는 최대소득구간에 근접해 있기 때문에 이들의 노동공급효과는 다소 제한적일 것으로 판단된다. 전체적으로 미취업 여자배우자의 노동공급 증가효과는 취업자의 노동공급 감소효과보다 작기 때문에 전반적으로 근로장려세제의 노동공급효과는 마이너스인 것으로 추정되었다. 또한 이중차이접근방법을 이용하여 최저임금이 고용유지에 미치는 효과의 추정결과를 보면 파급효과를 고려한 경우에도 최저임금의 인상이 저임금근로자의 고용에 통계적으로 유의한 영향을 미친다는 사실을 발견할 수 없었다. 한편 근로장려세제와 최저임금제도의 소득분배효과를 추정한 결과, 근로장려세제의 경우 가구근로소득을 기준으로 측정한 지니계수를 0.00068만큼 감소시키지만, 최저임금제도는 지니계수를 0.00535만큼 감소시키는 것으로 추정되었다. 근로장려세제의 분배효과가 최저임금제도에 비해 낮은 이유는 2008년 도입된 우리나라의 근로장려세제가 매우 제한적으로 적용될 뿐만 아니라 급여율도 낮기 때문이다. 미국의 경우 부양아동이 없는 가구와 영세자영업자에게도 EITC의 신청자격이 주어지며, 점증구간에서의 급여증가율과 점감구간에서의 급여감소율은 각각 40%와 21.06%이다. 반면에 우리나라의 경우에는 부양아동이 있는 임금근로자가구로 신청자격을 제한하고 있으며, 재산기준도 엄격히 적용하고 있다. 또한 점증구간에서의 급여증가율은 15%로 크게 낮은 수준이며, 점감구간에서의 급여감소율은 24.0%로 높은 수준이다. 따라서 현재의 근로장려세제하에서 최저임금제도는 근로빈곤층에 대한 소득지원제도로서 중요한 역할을 한다고 판단된다. 더욱이 최저임금은 임금구조의 기본적 하한선을 설정함으로써 임금근로자에게 포괄적으로 영향을 미친다는 사실을 고려할 때 그 중요성은 더욱 커진다고 할 수 있다. 근로빈곤층을 대상으로 하는 두 제도는 대체적인 관계에 있는 것이 아니라 상호 보완적인 특성을 갖고 있으며, 적정한 수준에서 두 제도의 결합은 근로빈곤층에 대한 소득지원의 효과성과 효율성을 제고시킬 수 있는 것으로 평가된다. 즉 근로장려세제의 도입으로 인해 저임금노동시장을 중심으로 저숙련노동자의 노동공급이 증가할 경우 최저임금제도는 저숙련노동자의 임금하락을 방지하면서 근로장려세제의 소득지원효과를 보다 강화할 수 있다. 다만, 두 제도의 적정 결합을 모색하기 위해서는 제도의 주된 지원 대상, 비용부담의 주체, 그리고 관련제도와의 관계 등을 종합적으로 고려할 필요가 있다.

◈ 기혼 여성 취업이 근로빈곤에 미치는 영향

저임금 불안정 고용이 만연되면서 한 명의 소득에 의존하여 괜찮은 생활 수준을 유지하기가 불가능해지고 있는 만큼, 가구내 취업자수의 증가는 가구 빈곤위험을 감소시킬 수 있는 효과적 방법일 것이다. 그러나 기혼 여성이 취업하더라도 일자리의 질이 열악하거나 취업에 따르는 노동비용이 지나치거나 세제 및 사회보장제도가 여성 취업에 불리하게 작동한다면, 여성의 취업은 근로빈곤 감소에 제한적인 영향만 갖게 된다. 본 연구에서는 기혼 여성의 취업이 근로빈곤에 미치는 영향을 분석하여 일 · 가정 양립 지원정책에 대한 의의를 확인하고 여성 취업이 빈곤탈피를 위한 실질적인 조건이 될 수 있는 정책적 함의를 도출하고자 한다. 「복지패널」 2008년도 자료를 이용한 주요한 분석 결과는 다음과 같다. 첫째, 55세 미만 기혼부부 가구(근로능력이 없는 가구주와 그 배우자가 있는 가구를 제외)에서 비빈곤가구의 맞벌이 비중은 53%, 근로빈곤가구에서 맞벌이 비중은 48%이다. 맞벌이와 홑벌이 가구의 빈곤율은 각각 7.4%와 8.8%였는데, 격차가 그다지 크지 않은 이유는 홑벌이 가구의 남편이 정규직으로 취업한 경우가 더 많아 맞벌이 가구와의 빈곤격차를 감소시키기 때문이다. 남편의 소득이 가계를 꾸려 나가는 데 충분할 경우 여성은 비취업상태에 있어도 빈곤위험에 노출될 가능성이 낮지만, 남성의 소득이 낮아 여성이 취업한 일부 맞벌이 가구 가운데 여전히 빈곤선 이하에 처해 있는 근로빈곤층에 대해서는 근로연계보상 정책이 강화될 필요가 있음을 시사한다. 둘째, 여성의 취업은 근로빈곤의 감소효과가 분명히 있지만 여성이 정규직으로 취업한 경우만이 여성 비취업가구와 비교했을 때 근로빈곤확률이 통계적으로 유의미하게 낮아졌다. 이는 맞벌이 가구의 집단 내부의 이질성을 보여주는 것으로 기혼 여성의 취업 자체보다도 여성 일자리의 질이 빈곤위험의 감소에 더 중요한 요인임을 시사한다. 또한 6세 이하 자녀 가구보다 7~17세 자녀가 있는 가구에서 여성 비취업 대비 정규직 가구의 빈곤확률이 더 크다. 6세 이하 자녀를 둔 기혼 여성 가운데 상대적으로 안정적이고 소득이 높은 일자리를 가진 여성이 취업을 지속할 가능성이 높은 반면, 취학기에 접어든 자녀를 둔 기혼 여성 가운데 상당수는 경력 단절 이후 소득이 그에 못 미치는 저임금 일자리에 취업해 있기 때문인 것으로 짐작된다. 기혼 여성의 미취학 자녀 육아로 인한 경력 단절을 예방하는 정책적 지원은 장기적으로 여성 취업의 근로빈곤 감소효과를 제고할 것임을 함축한다. 셋째, 기혼 여성의 취업과 소득에 영향을 미치는 정부 정책과 제도는 여성 취업의 근로빈곤 완화에 긍정적인 영향을 미치지 못하고 있다. 정부의 보육료 지원은 홑벌이 저소득층 가구의 근로빈곤 감소효과만 있었다. 세금과 사회보장부담금은 맞벌이 가구에서 빈곤율 상승폭을 다소 증가시켰다. 여성 취업이 가구의 근로빈곤 완화로 연결되기 위해서는 여성 취업과 맞벌이 가구에 대한 제도적 보완이 필요함을 시사한다.

◈ 고용안전망 확충 방안

본 연구는 실직 위험이 빈곤으로 내몰지 않도록, 그리고 실업상태에 놓여 있을 때 취업과 상향이동이 용이하도록 고용안전망(employment safety net)을 촘촘하게 확립할 것을 제안한다. 고용안전망은 노동시장 위험에 대한 보호와 효과적인 고용지원서비스를 제공함으로써 노동시장 통합을 촉진하는 역할을 한다. 실업과 빈곤위험의 구조화에 대응하여 고용안전망의 사각지대를 해소하는 것은 위기 대응뿐만 아니라 미래를 준비하는 전기가 될 수 있을 것이다. 고용안전망을 통해 실직의 빈곤화를 예방할 수 있다면 빈곤에 수반되는 사회적 비용뿐만 아니라 공공부조의 부담을 줄일 수 있을 것이다. 고용안전망의 확충은 일차적으로 고용보험과 기초생활보장제도로 구성된 고용안전망의 사각지대를 축소하는 것을 내용으로 한다. 저임금근로자 사회보험료 감면과 실업급여 제도 개선을 통해 1차적인 고용안전망인 고용보험의 적용과 수혜를 확충(top-down)하고, 최후의 사회안전망인 기초생활보장제도의 사각지대 축소와 탈수급?탈빈곤을 강화(bottom-up)하는 것이다. 그러나 고용보험 적용대상이 아닌 자영업자, 노동시장 신규 진입자, 고용보험 적용대상이지만 실업급여 수급요건 미충족자, 실업급여 소진자 등의 저소득 실업자는 여전히 사각지대에 있을 가능성이 높다. 사각지대에 있는 저소득 실업자에 대한 안전망을 2차 고용안전망이라고 부를 수 있을텐데, 우리나라 저소득층은 노동시장 활동성이 높기 때문에 취업을 지원하는 방향으로 설계되는 것이 바람직할 것이다. ‘先취업지원 後생계지원’ 방식으로 적극적 노동시장정책과 근로유인보상 등의 활성화(activation) 정책을 실시하고, 활성화에 대한 참여 유인을 높이기 위해 생계 지원(대부 포함)을 결합함으로써 노동시장에 안정적으로 통합할 수 있도록 지원할 필요가 있다.