프랑스 실업보상 체계와 노동시장 정책

Abstract

프랑스의 실업보험은 노사 합의로 45년간 운영되고 있는 제도로 우리나라 고용보험의 장기적인 발전방향 설정 및 현안 문제 해결에 많은 시사점을 줄 수 있는 외국 사례이나 이에 대한 기존 연구가 부족하고, 특히 프랑스 실업보험제도를 포함한 전반적인 실업보상 체계에 관한 종합적인 연구는 거의 없는 실정이다. 이에 프랑스 실업보상제도의 내용과 그 배경을 소개하여 우리나라 고용보험제도 발전의 기초적인 자료를 제공하는 것에 본 연구의 의의가 있다고 하겠다. 실업자에 대한 소득보상 체계는 각국의 역사와 문화에 의해 만들어지는 사회적 가치 및 당시의 경제적 상황에 따라 정해지며 또한 변화하고 있다. 본 보고서는 한국과는 물론이고, 다른 세계 여러 나라와도 구분되는 특징을 가진 프랑스 실업보상체계와 이와 관련된 노동시장 정책를 다루고 있다. 우선 본 보고서는 제Ⅱ장, 제Ⅲ장을 통해 현재 프랑스 실업보상 체계를 이해하기 위해 과거 실업에 대한 보상을 두고 어떠한 사회적 논의가 역사적으로 진행되어 왔으며, 정권의 변화에 따라 어떠한 정책적 우선순위가 설정되었으며 이 과정 속에서 당시의 경제적 상황에 따라 노·사 등 사회적 협상자들(socialartners)이 어떠한 입장을 표명해 왔는가를 역사적 접근방법(historical approach)을 취하며 분석하고 있다. 최초의 프랑스 실업보험제도는 19세기 말 근로자의 자발적 노력 하에 마련된 상호보험이었고, 곧이어 노조가 동 실업보험제도를 관리 운영하였다. 20세기 초(1905년)부터 정부는 동 보험제도에 보조금을 지원하면서 동 제도의 일부에 점진적으로 참여하기 시작하였고 이후(1914년) 해당 지역의 공공지원을 제공하기 시작하였다. 1914년 이후 보험보상제도(보험과 복지 모두 포함)는 노조가 관리 운영하는 보험제도와 정부가 관리 운영하는 ‘복지’제도를 결합한 이중적 구조를 가지게 되었다. 동 제도는 1958년까지 상당히 제한된 범위 아래 운영되었고 이후 전국상공업고용조합(UNEDIC)이 운영하는 국가적 차원의 의무적 보험제도가 설립되었다. 이와 같이 이중적 구조의 프랑스 실업제도는 시간이 흐름에 따라 실업급여 내용과 함께 변화하였다. 958년에 도입된 프랑스의 현대적 실업보상제도는 경제성장과 노동력 부족이라는 환경 아래 도입된 제도였다. 그러나 1974년 이후 제반 환경이 변화하였는데 무엇보다도 경제가 저성장 시대로 접어들었으며 실업률이 급증하였다. 프랑스의 실업보상제도와 노동시장 정책은 다양한 전략 아래 이와 같은 경제적 변화에 따라 변모하였다. 우선 (1970년대 중반과 1980년대 초반) 거시경제적 정책과 실업보상제도의 변화는 ‘케인스 학설’을 바탕으로 경기에 역행하는(contra-cyclical) 성격을 지녔으며 이는 (1970년대 중반 무렵) 실업보상의 수급권을 확대하고 (1981∼1982년) 경제 재도약 시도로 표출되었다. 그러나 1980년대 중반부터 경제정책과 노동시장 프로그램은 경기에 역행하는 기능을 중지하였다. 전반적으로 볼 때 국민총생산(GDP) 대비 노동시장 정책 지출(적극적 지출 및 수동적 지출)의 비율은 뚜렷한 변화가 없었다. 1985∼1993년 동안 3%를 유지하였던 비율이 현재 2.94%를 보이고 있다. 그러나 수동적 지출을 적극적으로 전환(activation)하는 경향이 현재까지 이어지고 있다. 노동시장 정책 지출 중 적극적인 지출 비중이 1985년 22%에 불과하였지만, 1993년 37%로 상승하였고 2001년 현재 44%로 상승된 점은 노동시장 정책 지출에서 적극적 지출과의 공유가 이루어지고 있음을 보여주고 있다. 이와 같은 ‘적극적 전환(activation)’은 실업급여와 실업자를 ‘활성화’하고 다양하고 적극적인 노동정책상의 조치를 마련하고자 하는 경향으로 나타나고 있다. 위와 같은 변화를 거쳐 형성된 프랑스의 실업보상체계는 제Ⅳ장 에서 설명하는 것처럼 크게 보험제도와 연대제도로 구분되며 복지 차원의 사회적 부조 형태의 추가적인 지원체계도 존재한다. 실업자들을 대상으로 한 지원 역할을 맡고 있는 전국상공업고용조합(UNEDIC)과 상공업고용협회(ASSEDIC)는 재취업지원수당(ARE)이라고 불리는 보험급여와 특별연대수당(ASS), 편입수당(AI)과 퇴직동등수당(AER) 등 ‘연대’급여를 지급하는 업무 이외에도 직업훈련, 조기퇴직수당 혹은 보상을 제공한다. 제V장에서는 이러한 실업보상제도를 통해 제공되는 서비스가 설명되는데, 실업자는 현재 재취업을 지원하는 동반서비스인 소위 ‘개별행동계획(PAP)’의 혜택을 수령할 수 있으며, 지역고용안정센터(ALE) 의 상담원은 실업자를 대상으로 정보를 제공하고 고용창출 프로그램 내에서 직업훈련이나 고용계약을 제안할 수 있다. 국립고용안정센터(ANPE)는 이외에도 구직자의 채용과 관련하여 기업의고용주에게 기존의 지원제도와 면제 혜택 등에 대한 정보와 조언을제공한다. 이와 더불어 UNEDIC/ASSEDIC은 최근 고용주를 대상으로 한 체감적인(degressive)지원 제도를 통해 고용주가 실업보험 수혜자인 구직자를 채용하도록 독려하는 데에도 기여하고 있다. 이외에도 실업보상에 의한 재정적 지원을 토대로 다양한 프로그램과 서비스가 제공된다. 기업취업과정(SAE), 취업 편입 및 직업훈련과정(SIFE), 관리자 훈련(manager''s training) 등의 훈련프로그램과 지도계약(guidance contracts), 적응계약(adaptation contracts), 견습계약(apprenticeship contracts), 자격획득계약(qualification contracts) 등 특정 범주의 실직자들이 취업세계에 편입할 수 있도록 독려하기 위한 훈련내용을 포함하고 있는 계약 등은 그 예가 되며, 일부 계약은 장기 실직자를 대상으로 기능적인 훈련을 제공하기도 하는데, 고용촉진계약(CIE), 고용연대계약(CES), 고용강화계약(CEC) 등이 이에 해당한다. 청년층 실업문제를 해결하기 위한 청년 고용(Young Employment) 프로그램과 기업내 청년계약(Youth Contracts in Enterprise) 및 청년층을 직업세계로통합하기 위해 추진되는 고용으로의 접근경로(TRACE)도 이러한 프로그램의 예가 된다. 제Ⅵ장에서 알 수 있듯이, 프랑스 실업보험제도의 관리와 재정 지원의 역할은 고용주와 피고용인에게 주어지고 있으며 고용주와 피고용인은 모두 사회적 기여금을 납입하는 반면, 연대제도의 관리와 재정 지원의 역할은 국가에게 주어지고 있다. 한편, 실업보험제도의 대차대조표는 1990년 초반부터 불안정한 구조를 보여 왔는데 이 불안정성은 점차 강화되는 경향을 보이고 있다. 프랑스의 실업보상체계 및 노동시장 정책은 유럽공동체 차원의 고용전략과 긴밀한 관련을 가지고 수립된다. 이는 제Ⅶ장에서 자세히 설명되고 있는데, 유럽고용전략(EES)은 각국의 다양한 ‘복지체제(welfare regimes)’에서 기인하는 노동시장 정책과 관련 기관의 다양성을 인정하고 있으며 이러한 다양성에 맞추어 EES는 EU회원국의 다양한 ‘구조적’ 및 ‘사회적’ 정책을 기초로 하여 공동의 목표달성을 위한 국가간의 노력을 조정·지원하는 소위 ‘개방적 조정 방식(open method of coordination)’을 채택하고 있다. 1997년 룩셈부르크 고용정상 회담을 통해 합의한 ① 고용 가능성(employability) 증진, ② 기업가 정신을 독려하고 고용창출 모색, ③ 기업 및 근로자에 대한 적응성 고취, ④ 여성과 남성에게 동등한 기회를 부여하기 위한 정책 강화라는 4개의 주요 축을 중심으로 진행되는 유럽고용전략은 프랑스의 기관들이 수행하는 기능과 의사 결정 과정에 영향을 미쳤음을 알 수 있다. 고용 문제를 노동시장 정책뿐만 아니라 사회보장제도 및 조세·수혜제도와 연계함으로써 유럽고용전략은 노동부, 교육부 및 재무부 간의 협력을 강화하는 기여를 할 수 있었고, 이 외에도 국가별 실행계획(NAP)을 정의하는 과정에서도 사회적 동반자의 참여를 지원할 수 있었음을 알 수 있다. 제Ⅷ장인 결론 부분에서는 프랑스 실업보상체계의 장단점을 나누고 이를 한국의 고용보험제도와 비교하고 있다. 프랑스 실업보상 체계는 고용주 단체, 노조 그리고 정부가 상호 협력적으로 관리 운영하는 제도이고, 과거의 실업보상 체계가 지니는 수동적인 성격을 탈피하여 실업자에 대한 교육 훈련, 구직노력 제고 등 적극적인 전환을 시도하여 실직자의 활성화에 기여하는 제도이며, 보상에 있어 광범위한 수혜 범위를 가지고 있다는 점에서 장점을 찾을 수 있다. 하지만, 동 체계는 재정적 곤란이라는 조건 때문에 실업 증가시 수혜범위의 확대, 수급액의 증액 등 경기에 역행하는 역할을 수행하지 못함으로써 실업문제에 대한 적응이 부족하다는 점과, 적극적 노동시장 정책 및 기타 관련 정책과의 미흡한 조율로 인해 분할된 제도(segmented system)이며 실업에 대한 고용주의 책임을 묻는 데는 부족한 제도라는 점에서 한계도 가지고 있다. 프랑스의 실업보상제도와 한국의 고용보험제도를 비교해 보면 후자는 전자보다 상당히 일관적이고 완전함을 알 수 있는데 이는 주로 ‘적극적’ 및 ‘수동적’ 노동시장 정책 조치가 결합되어 있고 동일한 제도 기반 아래 가족관련 조치 역시 포함되어 있기 때문이라 할 수 있다. 더 나아가 한국 제도는 경기에 역행하는 기능을 수행하고 있다. 즉, 한국의 고용보험제도는 1997년 한국의 금융 위기 직전 도입되어 경제 침체기 동안 상당히 확대되었다. 그러나 아직까지도 한국 제도는 수혜 범위 및 수동적이고 적극적인 노동시장 지출의 수준과 관련하여 제한된 범위 내에서 운영되고 있을 뿐만 아니라 이러한 기능으로 인해 개입의 범위 자체를 제한하고 있다. 이 밖에 일부 취약점도(이는 프랑스 경우도 비슷하다) 있는데 이는 (대부분이 여성인) 근로자가 육아휴가 후 안정적인 직장으로 복귀하는 데 있어 제한적인 보장을 하고 있고 실직자가 동 제도를 ‘악용’하지 못하도록 조치를 취한 반면, 고용주의 기회주의적 행동을 방지할 수 있는 조치가 아직 실행되지 않고 있다는 점이다.